閻亢宗

康寧大學通識教育中心副教授
2017-10-06

 

壹、前言

中國破冰船「雪龍號」從上海出發,首次經由西北航道(Northwest Passage)穿越北極,於本月6日抵達北冰洋的波弗特海(Beaufort Sea);在此同時,中國與俄羅斯海軍「海上聯合—2017」第二階段演習,也首度在鄂霍次克海(Sea of Okhotsk)海域舉行,這兩起獨立事件,在一個點上出現交集,這個點就是北極。這個交集點也預示北極將成為本世紀大國博弈的另一個場域。
 

貳、北極航道為中國海運提供機會

隨著全球暖化,北極地理面貌也出現極大變化。自從1972年起,北冰洋冰每10年平均減少11%面積,美國「國家冰雪資料中心」(National Snow and Ice Data Center, NSIDC)估計,若此一趨勢不變,到了2030年,北極可能出現夏季海冰完全消失的情形。這個趨勢雖然是全球氣候和地球生態的危機,對現實主義下的各國卻浮現許多機會。首先是過去因厚重冰層阻礙,無法開採的石油、天然氣等自然資源,未來將成為可開採的對象;其次就是海冰退去之後出現的國際新航道。

就中國而言,即使從單純的經濟角度來看,也承載著海運利益無可損失的壓力。2013年,中國進出口貿易總額達到4.16兆美元,取代美國成為全球最大貿易國。目前海上運輸佔了中國總體進出口的90%以上。其中包括94%的原油進口、91%的煤炭進口、92%的糧食進口、和98%的鐵礦石進口。不難看出,海上運輸決定了中國現階段經濟發展的命脈,這也促使中國將維護海上交通線(Sea Lane of Communications, SLOCs)作為其核心利益。

目前中國的海上交通主要有東南西3條航道,東行航道穿越太平洋,通往北美洲和拉丁美洲;西行航道經南海、麻六甲海峽向西進入印度洋,通往中東、非洲和西歐;南行航道經南海,通往大洋洲及東南亞。隨著北冰洋冰融速度加快,中國也加入大國競逐潮流,探索經朝鮮半島海域、日本海、白令海進入北冰洋的航道,預示中國未來海運動脈將增加新的北行航道。

北極航道開通之後,中國與歐洲與北美的貿易距離將大幅縮減,這可降低燃料費用,若再加上能夠避開傳統航道海盗猖獗海域節省的保險費,以及因蘇伊士運河(Suez Canal)和巴拿馬運河(Panama Canal)船隻壅塞衍生的費用等,將能大幅降低運輸成本,這對於極為依賴海運的中國而言,自然是不能放棄的機會。
 

參、經營北極相對低調

「雪龍號」是中國目前唯一一艘可行使極地海域的破冰船,是中國北極航道探索的先鋒隊,在成功行駛西北航道之前,已分別於2014年7月,成功行駛大部分沿俄羅斯海域的東北航道(Northeast Passage);1  及於今年8月成功行駛穿越北極點附近北冰洋公海水域的跨北極航道(The Transpolar Sea Route)(中國稱為中央航道)。短短幾年之內,中國探索了未來北極可能浮現的新航道,顯露中國對北極航道甚至北極整個區域的雄心。

然而,中國的北極經營採取的是相對低調策略,官方並不願意彰顯對北極的企圖,中國到目前為止並未公布它的北極戰略。「雪龍號」成功行駛西北航道後,中國主要負責極地事務的「國家海洋局極地考察辦公室」,在發布的報導中僅淡淡的說「為未來中國船隻穿行西北航道積累了豐富的航行經驗」、「獲取了第一手的海洋環境資料,填補了我國在該海域的調查空白」。類似的低度政治說法,也出現在官方對於東北航道和跨北極航道的報導中,顯示中國並不願意大張旗鼓張揚它的北極功績,或者直接表露它對北極地緣經濟與地緣政治變化的真實想法。

這樣的心態有跡可循,中國「國家海洋局極地考察辦公室」前主任曲探宙2011年在一次會議中表示,為避免國際疑慮,中國已將「評估極地潛在資源」的字眼從極地5年計畫中刪除;另一個例子是中國「當代世界研究中心」與瑞典「斯德哥爾摩國際和平研究所」(Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI)2012年在北京召開的「北極地區中國和北歐發展合作」研討會,會議舉行前,有審批國際研討會舉行之權的中國外交部「條約法律司」,要求會中勿討論北極資源的議題,官員並表示,資源並非中國北極研究的優先項目。

中國的擔心其來有自,隨著中國崛起引發的「中國威脅論」在世界擴散,中國對能源和原物料的龐大需求,已牽引全球經濟脈動,若北極是21世紀的「地理大發現」(Age of Discovery),和地球油氣蘊藏最後的處女地,則將海上運輸及能源與安全戰略緊緊掛鉤的中國,一舉一動自然容易被放大鏡檢視。

事實上,各國對於中國參與北極事務確實表現出疑慮,特別是北極區域國家。2  中國自2006年即申請成為「北極理事會」(The Arctic Council)的「永久觀察員」(Permanent Observer),但三次遭到拒絕,一直到2013年才與其他國家獲准資格。當時「英國廣播公司」(British Broadcasting Corporation, BBC)報導,中國是申請加入名單上最有爭議的名字,其中反對最力的有兩個國家,一個是加拿大,另一個是俄羅斯,這兩個國家有一個共同特色,皆各自將緊臨國土的西北航道和東北航道當作主權行使的內水(Internal Water),它們擔心中國的加入會稀釋它們在北極的主權和主權權利。

雖然中國官方對北極政策保持低調,但大陸學界對北極卻非常熱衷,很多大陸學者將中國定位為「近北極國家」,認為中國在地理上接近北極,北極的變化會直接影響中國。他們最常引用的例子是氣候變遷,表示北極的氣候和地理變化,會對中國造成直接影響,中國自然要關心、參與北極事務;另有些學者關注的是北極浮現的國際航道和自然資源,他們稱這些資源是「人類共同繼承的財產」,不能為個別和少數國家所獨佔,而應當為各國和全人類所共享。這些學者幾乎都是從中國的國家利益出發,更激進者如大連海事大學教授李振福,他進一步喊出:「誰控制了北極航線,誰就控制了世界經濟和國際戰略的新走廊。」 
 

肆、中國開始展現積極作為

在中國官方的普遍低調與學者的高調討論之間,有一個中國官方部門角色很特殊,這個部門是解放軍。作為全球前三名國家軍力的部門,解放軍的一舉一動深受國際矚目,也帶有極高的敏感性,但中國解放軍2014年6月在公布的《戰略評估2013》報告指出,隨著北極地區冰雪消融速度加快,使其在海洋航運、資源開發等領域的戰略價值凸顯,正成為全球地緣戰略競爭新熱點。報告引用《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)規定,定位北極的公海屬於「人類共同繼承財產」,中國有分享此一區域資源的權利,也有權行使包括海洋科學研究在內的公海自由,並將此稱為中國的「重要戰略利益」。

解放軍在正式文件中的表態,與中國其他政府部門、特別是外交部門,在國際上針對北極議題的低調,呈現不同的對比,這有三種可能的解釋,第一種可能是和外交部門唱黑白臉演雙簧,由解放軍表達中國對北極的強硬一面;第二種可能是解放軍不受中國黨政完全約束,因此勇於表達自己的北極立場;第三種可能、也是可能性比較高的解釋,是習近平掌權後,隨著中國改變鄧小平時代「韜光養晦」政策,更加偏向「有所作為」,中國對北極事務也開始表現的較以往更加積極和自信。

從習近平上台後中國政策的變化,可以看出這樣的軌跡。2012年11月,習近平接掌中共總書記;2013年3月接任國家主席和國家軍委主席。在習近平接掌總書記前2012年11月,即將缷任的總書記胡錦濤在18大報告中首度提出「建設海洋強國」的概念;隔年4月中國「國家海洋局」公布的《國家海洋事業發展十二五規劃》中,即罕見的凸出北極,不但把北極放在前言,還特別於章節中提到北極航道的利用調查與研究、北極考察常態化等,易言之,北極已成為中國追逐海洋強國之夢的重要元素;除此之外,解放軍2015年9月也做了一個不尋常的動作,其5艘軍艦編隊航行於北阿拉斯加外海,同時首度訪問三個北極歐洲國家丹麥、芬蘭和瑞典,顯示了它在北極軍事存在的潛在能力。

就習近平領導下,以發展海洋強國及抱持「中國夢」、「強軍夢」的中國而言,北極確實是不能忽略的全球戰略制高點。北極點是至各大國距離之和最小的點,北極冰層覆蓋也可提供潛艦極佳的隱蔽作用和安全的水下彈道導彈發射陣地,冷戰時期,美國在北極部署戰略核潛艦、彈道導彈和戰機等龐大武力,並與加拿大聯合成立「北美防空司令部」(North American Aerospace Defense Command)。蘇聯不甘示弱,也派出海軍最精銳的「颱風級」(Typhoon Class)核動力導彈潛艦常年在北冰洋巡弋,執行核戰略威懾巡航。冷戰結束後,雖然東西方在北極的對峙一度沈寂,但因北極特殊的地緣戰略地位,以及全球暖化增加的可接近性,使北極的地緣軍事價值再度被重視,加上浮現的海上交通線及油氣等能源蘊藏,更提高了北極的全球地位。

這也可以解釋中國與俄羅斯海軍「海上聯合—2017」首度在鄂霍次克海舉行,為何深受國際矚目。敏銳的觀察家已發現,這次軍演有兩大戰略意義,一是從東北方突破美、日構建的第一島鏈,讓美、日對於俄、中的軍事圍堵更形困難;二是從鄂霍次克海南部海域向東航行,即可穿越千島群島進入西北太平洋,若再往東北方向前進,即為進入北極航線的咽喉白令海峽(Bering Strait)。從軍事的角度看,若北極航線的貿易運輸重要性提高,也就意味它的軍事重要性提高。美國海權論的地緣戰略宗師Alfred Thayer Mahan在100多年前就強調,海上運輸影響國家的財富和力量,而海上運輸必須依靠國家的海權伸張方能確保,因此,國家的貨輪在哪裡,海軍的軍艦就必須在哪裡。

這樣的海權思維,一直是美國維繫美國全球霸權地位,及維持全球海洋公域自由航行的思維,現在,也深深影響中國的思維,特別是中國2013年提出「一帶一路」戰略,其中「21世紀海上絲綢之路」,不僅是擴大中國全球經濟觸角的經濟戰略,更是落實海洋強國之夢的海洋戰略。「海龍號」探索北極航道,以及中俄聯合海上軍演選在鄂霍次克海舉行,都有海權思維反射的影子。然而總體而言,中國對參與北極事務仍舊非常謹慎,在今年六月「國家發展和改革委員會」聯同「國家海洋局」公布的《“一帶一路”建設海上合作設想》,雖然首度提到要「積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道」,但對其細節幾未言明,顯示中共對北極仍大體沿續低調的姿態。
 

伍、前進北極勢將面對大國阻礙

然而,中國在前進北極的道路上,將會遭遇到很多的阻礙,其中之一即是前述北極區域國家的有形無形阻撓。例如加拿大外長辦公室稱「雪龍號」進入波弗特海取得該國政府批准,並強調「包括北極西北航道在內,所有通過加拿大水域的商船都需獲加拿大政府批准」。然而,無論是波弗特海或是西北航道,主權仍存在爭議,並非如加拿大所言為其所有。我們不知道「雪龍號」進入該海域之前是否曾向加拿大申請,3  若有,代表中國在北極主權問題上已向北極國家妥協,若無,則意謂未來隨著它在北極行動的增加,將會遭遇主權等問題的困擾。

不僅加拿大,狀似與中國形成準軍事聯盟的俄羅斯,雖然每年與中國進行海上聯合軍演,且與中國在北極能源開採與交易上進行合作,但對中國仍心存忌憚。俄羅斯海軍少將V. Aleksin 1995年曾表示「誰控制北極,誰就能夠控制世界」(He Who Controls the Arctic Controls the World)。為緊緊控制北極,俄羅斯除了高調提出北極大陸架的主權聲索,還強化了北極的軍力;在此同時,俄羅斯也密切監視中國在北極的行動。2010年,俄羅斯海軍司令Vladimir Vysotsky罕見的針對中國提出警告,他表示俄羅斯會密切關注一些國家爭取北極利益的行動,特別是中國。他強調俄羅斯北方艦隊和太平洋艦隊會持續增加在北極的軍事存在,以捍衛俄羅斯的北極利益。可見至少俄羅斯軍方對中國在北極的擴張,一直抱持高度的戒心。

除了加拿大與俄羅斯,鮮少公開談論中國在北極角色的美國,實際上也關注中國的行動。美國「國務院國際安全顧問委員會」(International Security Advisory Board, ISAB)2016年發表一份《北極政策報告》(Report on Arctic Policy),即表達對中國北極活動的憂心。報告指出,中國在北極擁有非常重要的經濟機會,中國在北極地區的投資迅速增加,並已做好開發和利用北極資源的準備。委員會成員之一、曾任國防部副次長的Sherri Goodman則在當年參加一場研討會中,列出影響北極穩定的幾大因素,其中中國被列為僅次於氣候變遷和俄羅斯的第三大因素。可見就美國的觀點,中國現在雖然不是北極的問題,但未來極可能是一個問題。
 

陸、臺灣應研究「北向」(代結論)

面對北極氣候、地理、地緣政治和安全的變化,臺灣似乎毫不關心,毫無警覺。臺灣一年對外貿易總額約6000億美元,貿易依存度超過100%,99%以上的貨物是經由海上輸往世界各地,北極航道的變化,直接衝擊我國的海運、貿易及經濟,但政府對北極的研究卻不甚積極,甚至比不上地理上更遠離北極的新加坡。從安全的角度看,中國未來若增加在北極的軍事存在,將對美國形成極大的戰略威懾力,如同冷戰時期蘇聯及目前俄羅斯對美國的武力制約,這將拑制美國對兩岸的軍事干預,間接影響臺海安全。過去國民黨政府搞「南向」無疾而終,現在的民進黨政府又一頭熱搞「新南向」,或許應該撥出一點時間和資源,研究如何「北向」了!


注釋:
1 俄羅斯將東北航道稱之為北方航道(Nothern Sea Route),並不斷向全世界強化此一名稱,目的是取得控制這條航道的話語權。目前許多論述將東北航道與北方航道混用,但實際上北方航道雖然與東北航道重疊,卻不包括巴倫支海(Barents sea ),亦即,北方航道其實只是東北航道的一部分。
2 北極區域國家包括美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威、芬蘭、瑞典和冰島8國,前述5國則是北冰洋沿岸國,被稱為「北極5國」(The Arctic Five),這5個國家的利益不見得與其他3國一致,同時也被懷疑想要自立門戶。
3 加拿大對西北航道和波弗特海的主權聲索,遭到美國的公開挑戰。兩國在1988年訂定暫時擱置主權問題的協議,加拿大同意美國破冰船在不經加國允許的情況下通過該水域,但這個協議並未明訂其他船隻如何處理。2008年時,美國即公開否定西北航道和波弗特海是加拿大的內水,公開表示這片海域是可自由航行的國際公海。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)