曾復生

國家政策研究基金會國安組顧問
2018-06-27

 

一、前言

美國國防部在2018年5月23日宣布,基於中國持續對南海有爭議區域進行軍事化,加劇緊張局勢並破壞穩定,決定收回對中共海軍參加2018年環太平洋聯合軍演邀請。當時在華府訪問的大陸外長王毅立即抗議,認為美國取消邀請是沒有建設性的「輕率決定」,還強調中國在南海建島礁無關軍事化。美國務卿龐佩歐則表示,這是屬於美國防部的決定,但美國對南中國海軍事化議題相當在意。

新加坡「川金會」後,亞太情勢依然詭譎、中美貿易與科技戰邊打邊談、美國打台灣牌意圖升高、川普片面撕毀《伊朗限核協議》引爆中東亂局,美俄關係持續緊張,以及美國積極拉攏日、澳、印度與東協國家,布建「印太戰略」牽制中國「一帶一路」等,國際局勢撲朔迷離之際,美國五角大廈突然宣布取消邀請中共海軍,參加行之有年的環太平洋聯合軍演,為中美軍事關係突變埋下伏筆。美國防部長馬提斯曾經先後訪問日、韓、印度、澳洲、越南、菲律賓等國,卻取消今年3月底訪問北京行程,凸顯中美雙方戰略互疑仍難化解。川普總統三不五時砲轟北京在南海擴軍行為,並認為中國從美國貿易關係上佔便宜,或在處理北韓核武問題上攪局;同時,川普在國安與經貿團隊佈局上,任用槓中鷹派規劃「遏制中國方案」,已經對中美競合關係種下矛盾衝突引信。

2017年兩度「習川會」後,中美軍事關係曾經規劃雙邊高層互訪、戰略性對話、互信機制磋商、聯演聯訓等領域合作;同時,雙方都瞭解兩軍關係即使困難也必須保持交流,以利有效管控分歧和意外軍事衝突風險。不過,北京當局發覺川普政府力推「印太戰略」,牽制「一帶一路」,任用主張「一中一台」的波頓為國安顧問,還提名鷹派將領哈理斯為駐南韓大使,讓北京感受來者不善氛圍。美、日、澳洲軍事同盟把中共視為假想敵,更凸顯中美在關鍵議題的戰略互疑。美國智庫「蘭德公司」認為,共軍在西太平洋沿岸已擁有地緣戰略優勢,對美國遠征軍將構成明顯的壓力;中共軍力擴張對美國最大的挑戰,是如何對共軍在東海與南海擴張行為,做出適當反應,以促使共軍保持節制,不致做出「切香腸式」地改變現狀措施。北京與華府經過1年多的磨合期,曾經發展「1+4+1」互動機制,包括領導人直接溝通、4個功能性定期對話平台,以及軍事交流與互信機制。但是,近來川普不斷點名中國挑戰美國利益與價值,新上任的中情局長哈斯箥還指出,中國派間諜滲透美國暗中發展影響力,而且是經濟間諜主要來源國,凸顯川普政府把中國視為「戰略競爭對手」趨勢增強,讓建設性溝通平台功能快速流失。目前,白宮鷹派推動遏制中國戰略先開出第一槍,拒絕共軍參加「環太平洋聯合軍演」,接下來還可能準備在南海挑起事端,也可能藉執行《台灣旅行法》挑釁北京,把台灣推上火線。不過,多數印太國家對川普政策穩定度有疑慮,認為配合美國跟中國對幹,風險高而且未必有利,因此普遍採取平衡與觀望策略。台灣位處中美競合夾縫,更應步步為營並趨吉避凶。
 

二、香格里拉對話 中美各說各話

美國國防部長馬提斯於2018年6月2日,在新加坡「香格里拉對話」表示,美國的「印太戰略」要旨有四,首先是強化對印太海域安全重視;其次是提升印太盟國友邦協同作戰能量;第三是維護促進印太地區法治、公民社會與政府透明化;最後則是拓展以私有化為基礎經濟發展,建構自由開放印度洋-太平洋地區。馬提斯還點名中國在南海擴張軍力「恫嚇及脅迫」鄰邦,並表明美國必要時將在南海與中國「積極競爭」。另馬提斯指出美國將依據《台灣關係法》在防禦上與台灣合作,強調「美國的一個中國政策不變;反對片面改變台海現狀行為,支持符合兩岸人民意願的和平解決方案。」同時,馬提斯表示美國持續追求建設性、結果導向的美中關係,並直言美方拒邀中方參加「環太平洋聯合軍演」,就是警告中方不可將南海軍事化。不過,馬提斯表示他已經接受北京當局邀請,將於近日訪問中國,讓人對中美關係複雜內涵充滿好奇。

針對馬提斯有關南海問題與台灣問題發言,中國代表團團長、共軍軍事科學院副院長何雷中將表示,南海問題在中國和東盟有關國家的共同努力下局勢穩定,沒有發生大的衝突和爭議;南海島礁軍事化問題是某些國家打著所謂「航行自由」旗號,用軍艦軍機到中國島礁臨近海域和上空進行抵近偵察和軍事活動,甚至到中國島礁12海里以內耀武揚威,這些行徑不僅是對中國安全穩定的影響與破壞,也是對中國主權的挑釁,實際上是南海軍事化的根源。何雷還強調「台灣問題是中國核心利益,是不容觸碰的底線和不能挑戰的紅線」。從美防長馬提斯與中方代表何雷言論顯示,中美兩國在「香格里拉對話」場合,仍然是針鋒相對各說各話,突出兩國落入「修習底德陷阱」風險居高不下。

川普政府在「香格里拉對話」推銷「印太戰略」,意圖反制中國「一帶一路」勢力擴張,還將原美軍太平洋司令部改為印太司令部,並把60%的海軍兵力部署在印太地區。但是,中國已經拿出一兆美元投資「一帶一路」各項建設,加強中國與歐、亞國家經貿投資連結;相較之下,美國僅有模糊的「印太戰略」願景顯得空泛蒼白。尤其,美軍雖在2018與2019財年獲得較穩定預算,但美聯邦政府債務已累積到21兆美元,加上《預算控制法》限制,2019年10月以後美軍是否還有足夠經費支撐「印太戰略」,仍屬未定之天,更讓印太盟國心中焦慮不安,只好尋求安全自保策略並採取觀望態度。

印度總理莫迪在「香格里拉對話」既細緻地維持平衡,一方面說明印度對「印度洋-太平洋」願景,一方面又澄清「印太戰略」不是圍堵中國,充分展現印度不結盟等距外交風格。畢竟,中國對印度以及周邊國家影響力與日俱增,印度跟中國作對根本是自找麻煩,但印度對美國軍經援助資源又難割捨。因此,莫迪在演說中不提「美日印度澳洲四方安全對話」,避免得罪中國;莫迪甚至還抨擊美國貿易保護主義對印太地區的傷害。不過,莫迪呼應美國自由航行主張暗批中國在南海軍事化行動,以及推動「一帶一路」計畫意圖擴張影響力,凸顯印度對中美關係兩面手法的靈活彈性。

日本與印度已經認清川普總統善變,而且美中競合關係性質複雜未定,同時還擔心若一廂情願「擁美抗中」可能被美國出賣,因此分別利用「中日韓首腦峰會」與「習莫武漢會談」,修補與北京關係。川普政府雖積極推銷「印太戰略」成為牽制中國架構,但後續變數仍多。台灣有部分人士對於馬提斯在「香格里拉對話」演講提到台灣,過度解讀認為美國已把台灣納入「印太戰略」,因而欣喜如同獲得美國安全保證,殊不知美中在印太地區綜合實力消長變化,已經傾向對中國有利,何況美軍部署印太在財政窘迫壓力未除前,恐將有心無力。
 

三、G7與上合峰會 美中消長露端倪

全球七大工業國集團(G7)峰會與上海合作組織會議,於2018年6月上旬先後在加拿大魁北克及中國青島舉行,如同西方與東方兩組世界秩序架構的競爭,也成為檢視美中戰略競逐與綜合國力消長舞台。美國總統川普被6國圍剿提前離開,而且拒絕簽署本屆「G7聯合公報」;中國國家主席習近平領導的上合組織會議,全體與會領導人不僅共同發表《青島宣言》,還簽署《上合組織成員國長期睦鄰友好合作條約》,拉近中國與印度及巴基斯坦新成員國關係,撼動美國主導的「印太戰略」陣腳。美中綜合國力此消彼長已露端倪。川普總統與歐、日盟國為「不公平貿易」齟齬,導致G7陷入分裂,還呼籲G7讓俄羅斯重返恢復G8體制。川普此舉雖有長遠戰略考量,意在分化中俄關係,建構「聯俄制中」陣營,但包括法國總統馬克洪、德國總理梅克爾、英國首相梅伊等,均同聲反對俄羅斯重返G7。對於重返G7議題,普丁雖表示俄羅斯並未退出G8,卻以行動凸顯其更看重有中國、印度參與的上合組織會議。

近年來,川普力推「美國優先」政策引起盟國不滿,就連在G7峰會前夕,還推文狠批加拿大總理杜魯道及法國總統馬克洪,認為兩國賺取巨額貿易順差,長年占美國便宜。川普的貿易保護主義已讓美歐出現裂痕,或許只是「家庭式」爭吵,但川普也可能以拋棄國際領導地位為代價,進一步加強對抗姿態,迫使歐、日盟國在「不公平貿易」做出讓步。反觀這次上合組織在青島召開峰會,中國國家主席習近平倡導儒家「和合」理念及「上海精神」,強調求同存異、合作共贏。峰會期間,上合組織成員國共同簽署並發表「青島宣言」,批准10餘份安全、經濟、人文等領域合作文件。在輪值主席國中國推動下,青島峰會為上合組織未來發展規畫方向明確、路徑清晰藍圖。今年峰會上,印度和巴基斯坦首次以成員國身分與會,這是上合組織成立以來完成的首次擴員。合計上合組織已有8個成員國、4個觀察員國和6個對話夥伴國。目前,與上合組織各成員國毗鄰的國家,也在積極尋求加入該組織,例如土耳其、亞賽拜然、亞美尼亞、斯里蘭卡、柬埔寨和尼泊爾等,讓川普總統推行的「美國優先」國際政策,相形見絀。中國主導成立的上合組織,準備結合「一帶一路」,為打造人類命運共同體目標鋪路。長期由美國主導的7大工業國家集團峰會,不僅越玩越小而且內鬥越鬧越兇,凸顯中美戰略競逐國際格局新趨勢。
 

四、結語

美國總統川普單邊強勢與即興演出,已對兩岸關係帶來壓力與威脅。美中情局外圍機構「亞洲基金會」主席藍普頓指出,川普政府對台政策混亂矛盾前所未見,其對兩岸關係的無知終將會傷害台灣。美國在台協會前理事主席卜睿哲更認為,川普對台政策不僅自相矛盾,而且決策與執行體系失能,還準備把台灣當成談判籌碼,將削弱台北應對北京壓力能量;如果川普政府把台灣視為戰略資產,就應提供足夠的經濟與軍事支持,而不是把台灣當交易籌碼,或是在「進口美豬」等貿易問題向台北施壓。
  
台灣面對川普政府對兩岸政策的混亂矛盾,更應洞悉虛實找到有利台灣戰略位置,而不是天真期待從中美對抗交鋒得利,因為川普只有「美國優先」沒有「親台政策」,其隨時可以把台灣利益交易掉。新加坡故總理李光耀就曾經指出:「如果美國真能保護台灣,那很好,但如果美國無法真正保護台灣,卻讓台灣人以為可以,那就很殘忍了。」台灣若是一廂情願「擁美抗中」,以為美國有能力也有意願保衛台灣,恐讓台灣最終像南越淪落「美式殘忍」結局。

近來,川普政府槓中鷹派與國會頻打「台灣牌」,包括簽署《2018財年國防授權法》、《台灣旅行法》,以及審議「2019財年國防授權法案」、「台灣國防評估委員會法案」、「台灣安全法案」等主張強化台灣國防措施,向台北釋出對抗北京誘餌;同時,川普政府把台灣當成與中國周旋棋子,既可刺激中國敏感神經,又可成為「貿易戰」或「朝核問題」談判籌碼,還可向台北收取保護費,要求增加對美軍購,並成為抗中戰略馬前卒。美國會參、眾兩院軍事委員會通過「2019財年國防授權法案」,要求美國防部擴大美台軍事交流合作質量,卻不提如何增加對台軍事與經濟援助計畫,恐讓台灣增加被川普當籌碼風險,還將迫使台灣替美國軍火商數鈔票。

大陸海空軍力快速發展已突破第一島鏈繞行台灣,未來將增加航艦戰鬥群巡弋,讓大陸海空軍遠海長訓模式常態化,而且還會擴大到第二島鏈海空域,導致美國遠征軍在西太平洋地區優勢難以為繼。台灣主流民意不願意與大陸進行軍備競賽,更不希望兵戎相見,而是普遍期待兩岸能夠和平穩定發展。因此,台灣的國防建設應加強「預防戰爭」、災害防救與人道救援,強調維持兩岸和平穩定發展重要性,並把國安戰略格局拉高。近來,川普政府與美國會友台措施,既混亂矛盾又無實質軍經援助,只是把台灣當棋子或籌碼為美國利益服務,蔡總統若無法洞悉美國打「台灣牌」殘忍性,擺脫民進黨長期「擁美抗中」迷思,進而有效營造兩岸和解正能量,只是空有國防產業自主與「重層嚇阻」軍事構想,恐難應對詭譎多變的中美台博奕新格局,以及川普對兩岸關係「愚而詐」算計。

台灣國安與經貿戰略應發展「和中友美」新架構,並對東亞和解新局提出經貿策略,融入東亞經貿合作體系,並防範台灣被川普政府吃定與擺佈。更重要的是,蔡總統應堅定《中華民國憲法》主體性立場,撤換主張台獨的行政院長賴清德,並採取「預防戰爭」國安思維,化解來勢洶洶的大陸「武統」聲浪,以及台灣周邊軍事威脅壓力。此外,蔡總統「維持現狀」政策想重獲主流民意支持,則應宣告「兩岸人民同屬中華民族」新主張,扭轉兩岸從「冷和」走向「對抗」不利局勢,促進兩岸恢復經貿協商交流合作以振興經濟,並避開川普政策混亂矛盾對台灣的危害。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)