王高成

淡江大學國際研究學院院長暨教授
2017-02-07


美國總統當選人川普已於1月20日正式就任,由於他的特殊言行風格,許多外交政策的看法皆與之前的歐巴馬總統差異甚大,全世界都在密切關注他上台後的影響。尤其是他在競選時及當選後,對於中國大陸始終採取嚴厲批評的立場,未來的美中關係會如何發展,以及對於美台及兩岸關係又會產生何種影響,都值得台灣方面特別的關注。

美國目前仍然是全世界最強大的國家,中國則是急起直追的大國,綜合國力已成為美國潛在的競爭對手,兩者的互動關係將影響全球及亞太地區情勢的發展。川普在競選時即已顯示對於中國的負面態度,他經常批評中國以低廉的勞力搶走了美國人的工作,又在操縱匯率的情形下,以廉價的產品大量輸入美國,造成美國對中的貿易赤字。為矯正此一現象,川普表示將對於中國輸美的產品課徵45%的關稅。他又將北韓核武的發展怪罪於中國,認為北京對於平壤政權有極大的影響力,但是卻不願意積極施壓,以致於金正恩持續進行核武極飛彈的發展。但是川普對於中國的人權問題及南海的擴張卻未加以聲討。川普當選後,對於中國的批判立場並未改變,甚至繼續擴大及延伸。首先,他打破美國與中國建交後歷任總統的慣例,接聽了中華民國蔡英文總統的道賀電話,引起各方關注。接著,他又語出驚人表示,如果中國不能對於美國所關切的貿易及、匯率及其他等問題加以配合,美國未必要遵守一個中國的政策。此時,他也開始對於中國在南海的擴建島礁行為加以批評,顯然是受到右派政策幕僚及閣員的影響。

在美國的全球外交部局及大國關係之中,川普顯然將中國視為最主要的威脅與攻擊對象。不同於歐巴馬,他對於俄羅斯及普京卻較有好感及包容。川普親俄反中的原因為何並不清楚,如果從全球的大戰略而言,川普自知美國的國力在下滑之中,拉攏俄羅斯以制衡崛起中的中國確實是理性的選擇,而且可以分化目前中俄聯合制美的關係。在解決中東的伊斯蘭國問題上,美國也需要俄羅斯的合作,以集中各方的力量殲滅伊斯蘭國,對於川普而言伊斯蘭國的恐怖主義威脅,更要甚於敘利亞的阿塞德政權。歐巴馬政府在下台前又公布調查結果,指控俄羅斯在美國大選時刻意支持川普,駭入民主黨的全國委員會,將不利於希拉蕊的資料交給維基解密的網站公布,意謂著川普也可能是因為個人的因素有意回報普京的支持。川普在上任前也表示,如果俄羅斯能夠降低核武武力,美國願意解除對其因為克里米亞事件的經濟制裁。不論川普是因為何種原因,他顯然在中俄兩大強國間,選擇以中國作為其主要的競爭對手。

在中美之間最為關鍵的議題便是一個中國的政策。自1979年中美建交後,歷任美國政府都遵循此一政策,其基礎為美中間所簽訂的三項公報及《台灣關係法》,其內涵是美國認知到世界上只有一個中國,美國承認中華人民共和國代表中國,與臺灣只維持非官方的關係。川普已兩次揚言如果中國的作為不符合美國的利益,美國未必要繼續遵守此一政策。但是川普是否真會放棄此一政策呢?答案應該是不會。美中之間目前雖然有許多利益上的衝突,但是也有許多合作的地方,例如維持世界金融及貿易秩序的穩定,打擊全球恐怖主義、處理北韓的核武問題,共同預防全球的氣候暖化(儘管川普並不認同此點)。而且中國的國力已非昔日的一般大國而已,目前已是世界第二大經濟體,外匯存底世界第一,美國最大的債權國,綜合國力大幅提升,與美國互為第二大貿易夥伴,中國可以在雙方有需要合作之處出更多的力,如果川普硬要對中國採取壓制的政策,中國也具有強大的反擊能力,足以讓美國也受傷慘重,形成兩敗俱傷的結果。

即使川普所最在意的中美貿易逆差問題,仍然必須透過雙方協商來解決,如果逕行對中國產品施加高關稅,中國一方面可向「世界貿易組織」提出控訴,同時也可對美國輸往中國的產品採取制裁,更何況中國輸往美國的產品有許多其實是美國商人所投資生產。川普或許並不滿意目前的全球金融及貿易秩序,因為他反對經濟全球化及貿易自由化。但是如果中美發生貿易大戰,並引發國際金融動盪,美國亦將受到牽連,無法好整以暇地對於他國實施貿易限制與再協商。北京一向視一個中國為中美之間的核心基礎,如果美國自此一立場偏離,意謂著中美之間將走向敵對關係,則美中之間的所有關係都將可能發生變化,川普所在意的許多國際議題,例如打擊國際恐怖主義、北韓核武、南海問題、甚至是中美貿易及人民幣匯率問題都將因中國的杯葛而惡化。川普不僅無法達成他對於選民改善美國經濟及就業的承諾,並將疲於應付世界各項問題,恐怕將成為最會製造美國困難的美國總統,而美中衝突的結果,也將導致亞太及國際局勢的動盪不安,影響全球經濟發展與安全。

從川普個人的談話而言,他的意思是一中不是一定要放棄,而是要看中國在貿易、匯率及南海的政策而定。川普顯然有作些功課,瞭解一中對於北京的重要性,因此挑出此一政策以作為與中國協商相關議題的籌碼,這是他作為一個精明商人過去一貫的談判作風。但是川普顯然並不了解中國政權的性質,中國領導人在民族主義的壓力下最重視主權與領土的完整,台灣、釣魚台及南海的主權爭議都是如此,尤其是台灣問題更是中國政權自建政以來的核心議題,大陸老百姓都在關注,北京領導人怎敢在一中的原則上讓步鬆動?大陸現在的情勢下更加的不可能,習近平顯然是一個強烈的民族主義者,大陸的網民及鷹派的聲勢不小,中國的國力更勝以往,主客觀的條件下都不易使得北京的領導人願意在一中議題上妥協。更何況,川普所提的貿易及匯率問題與領土主權的完整及政權存續的維護上,兩者根本不可能形成對等的交易條件。由此也可以看出,川普只是一介西方的商人,只重視經貿的利益,完全不瞭解主權的完整對於東方民族主義政權的重要性。在川普第二次拋出一中政策可協商的說法後,中國外交部發言人陸慷立即表示,「一個中國」原則是中美關係的政治基礎,是不可談判的。美國應認清台灣問題的高度敏感性,奉行一個中國政策,遵守中美三個聯合公報,以免影響中美關係健康穩定發展和兩國重要領域的合作。中國的反應已明白地回拒了川普想將一個中國政策當做協商議題的想法。

不僅北京明白否決川普想交易一中的想法,即使川普重要的閣員也未替他的政策背書。他最信任的白宮幕僚長蒲博思在接受媒體訪問時說,川普團隊沒有改變一個中國政策的計畫,但是他也附和川普的說法,如果中國不與美國在貿易及南海等問題上合作,一中政策則在考慮中。國務卿提勒森在國會聽證時也表示,未聽聞川普政府有改變一個中國政策的計畫。國防部長馬蒂斯在國會聽證時則表示,美國長期維持一個中國政策,這是基於三個美中聯合公報和台灣關係法,這個政策已經持續多個政府,包括共和黨和民主黨。顯然川普內閣對於是否要改變一中政策並未有共識,且多數的國安相關閣員並不主張改變一個中國政策,儘管他們也不喜歡中國,但是知道一中政策對於維繫美中關係的必要性,以及一旦撤守一中後的嚴重性。在重要閣員均未提到要改變一個中國政策的情形下,川普政府應不會採行此一政策。川普本人的發言應只是他個人的意見,以營造談判的優勢,迫使中國在經貿等相關議題讓步,他在上任後將會受到現實環境的限制。 

儘管川普政府不會改變美國長期的一中政策,但是未來的美中關係並不樂觀。川普本人及其團隊仍然充滿著保守主義的思維,對於共產主義起家的中國沒有好感,再加上中國的國力迅速崛起,已挑戰到美國的領導地位,又與美國有經貿利益上的競爭,自然想對中國採取遏制的政策。首先,川普本人就把中國當做主要的競爭對手,並有拉俄制中的打算。其次,川普所任命的國安閣員對於中國也無好感。馬蒂斯認為俄羅斯、恐怖組織與中國在南海的作為,是二戰後對於世界秩序最大的威脅。對於中國在亞太地區日益擴張的軍事與經濟影響力,他認為美國必須尋求與中國在可能的領域交流合作,但是如果中國選擇採取違背美國利益的不當行為,美方也準備好採取針鋒相對的作為。提勒森則認為,中國不是一個可靠的夥伴,未實踐對於遏制北韓發展核武的承諾,在南海有爭議區域非法擴建島嶼,未考慮國際規範的現實,在經貿上未遵守對全球協定的承諾,竊取美國的知識產權,在網路和數位領域採取擴張性行為,這些做法已與美國利益衝突。他甚至批評中國在南海的造島行為猶如俄國控制了克里米亞,美國應該要求中國停止造島,並且不允許其登上這些島嶼。為了因應中國在南海地區的軍事擴張,川普在競選時主張快速增加美國的海軍戰艦,在他上任後有可能將增派一艘航母戰鬥群至東亞,增加驅逐艦及核動力潛艇的數目,屆時美中在南海的軍事競逐亦將升高。在川普所最在意的美中貿易逆差問題上,川普提名了主張對於中國貿易採取強硬立場的彼得納瓦羅擔任新成立的白宮國家貿易委員會主任,負責對中貿易策略的設計與指導。川普也任命了羅斯(Wilbur Ross)擔任商務部長,他也反對自由貿易的政策,並倡議大幅提高中國產品的關稅。貿易代表將由曾任雷根政府時期的貿易副代表萊特(Robert Lighthizer)出任,此人談判經驗豐富,亦為鷹派立場,批評自由貿易的政策, 並指控中國對美從事不公平的貿易行為,未來將負責對中的貿易談判。此三位負責貿易政策的內閣官員,倒是與川普的反自由貿易及對中政策強硬立場一致,可以預見川普將把中國當做主要的貿易競爭對象,要求中國停止干預匯率及減少對於美國的貿易出超,美中雙方的貿易衝突與協商將不可避免。

在美中於貿易及軍事領域競爭升高的情勢下,川普政府雖不會改變一個中國的政策,但是對於與台灣的政經軍關係都將提升。提勒森在國會聽證時表示,美國應該認真履行《台灣關係法》及「六項保證」的承諾,以對於中國發出重要的政策訊息。納瓦羅也主張過美國必須增加對於台灣的軍售,以護衛此一「民主的燈塔」。可以預見,未來川普政府將會增加與台灣的政治接觸,提升對台軍售,及推動雙方的經貿關係。對於台灣而言,當然歡迎美國將提升對台的軍售及強化政經關係,但是也需注意北京的反應,在美中之間保持平衡的政策,努力改善與大陸的關係,降低其疑慮與不滿,以避免遭致大陸在外交、軍事及經貿的報復,落入得不償失的處境。 

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)