周志杰

國立成功大學政治學系暨政經所教授
國立成功大學兩岸與華人治理研究中心主任
2017-02-14

 

一、欠缺歷史視野的川普所導致的不確定性:裂解既有信任,難構新的信任

川普就任美國總統後,由於其出身、理念及人事任命迥異於傳統華府的政治菁英,極可能造成美國涉外政策的實質性重構與轉向,亦為今後兩岸關係的發展平添不確定性。從川普於就職前其個人及團隊成員的言行,以及就職演說的語境,可以看出在涉外事務上,川普衝撞既有雙邊信任關係與原則:例如揚言將美國的「一中政策」放入與北京博弈議價的品項中,勢必牽動美中的經貿關係,以及影響台海的穩定;對多邊貿易協定如TPP的否定,讓日本及台灣的執政者委屈滿腹;對歐盟及北約的輕視態度,更讓德、法等歐洲盟國傻眼而不解。相反地,川普從競選期間就與俄羅斯的普丁眉來眼去,當選後更顯現「聯俄制中」的意圖。然而,美俄新合作關係的構建,本身缺乏利益以外的基礎支撐,工具性的合作無法根植信任。

事實上,從川普的就職演說研判,其就任後的首要任務除了讓製造業回流美國來創造就業以外,便是開始彌合其自身在選戰中所彰顯或撕裂的美國社會。然而,川普雖然喊出要美國團結、要做全民總統,但川普亦必然先回饋其主要支持群體,投注其主要心力在內政,因此在施政的優先順序顯然是「先內後外」或「由內而外」。 是故,可以預期的是,川普的施政順序及思維會更顯示出「先經貿再政治」、「由美國看世界」傾向。
 

二、川式的貿易保護與安全外包思維及制衡

川普及其團隊至今所顯示的涉外政策理念,可簡單化約為兩個主軸:(1)貿易保護;(2)安全外包。首先,在國際貿易方面,這將使美國過去八年來對外經貿路線出現結構性的轉變,由自由貿易主義轉向貿易保護主義。此一轉變與川普本身的經商歷程及政治理念有關,更是遂行他對美國「鐵鏽帶」支持「鐵粉」的就業承諾所恃的手段。然而,美國同為WTO會員國,一定程度上會制約美國建構過度偏頗的單邊關稅或非關稅障礙。此外,儘管美國退出TPP,但TPP除了一般FTA的貿易自由化目標外,其所設定的諸多自由化的修法標準及人權價值,如對知識產權的保障、對官營企業的限制、對內國經貿法規自由化的要求,以及對勞動條件及勞動人權等等,皆是美國試圖主導下一代多邊經貿合作規範的核心內涵。因此,未來多邊的TPP可能在形式上轉型為雙邊的FTA、在產業上化整為零,川普將之籌碼化,依國別、產業、項目來重行協商、個別商談。

在安全方面,則顯示美國對其世界警察的角色及盟邦管理的思維出現變化。川普強力要求其認定為free rider的各地盟邦多支付side payment:一方面要求盟邦分擔更多的防衛責任,二方面加重盟邦自負其安全成本。川普的亞太安全政策,即便受到華府正統共和黨幕僚或國會的制約,仍將有別於過去歐巴馬政府的「戰略耐心」、「多邊同盟」的亞太再平衡政策,對兩岸、日、韓及東協國家都將造成一定程度影響。 

不過,川普在外交決策及作為上,如何與其國安外交團隊及國會山莊磨合,值得關注。川普的專斷而自負、但精明而趨利的個人特質,在其就任後會如何分權?家人、軍人、企業高管與華府正統共和黨菁英之間的在分權與決策上的磨合,施政議題上的分工,都是川普上任後須先調和及梳理的。是否在內政與經貿議題上,川普自己主導,但對於外交與安全事務是否就下放分權給傳統共和黨菁英及策士?加上川普與國會共和黨人的互動,恐怕都需要再觀察。 

總之,川普的貿易保護主義與安全外包傾向,在其就任後會出現多大調整,仍待觀察。但依川普的商人性格及務實走向,未來在涉外的安全、經貿議題上都可能走向籌碼化、各別談的趨勢。換言之,從「多邊機制」走向「雙邊議價」,從「戰略原則主導」走向「現實利益主導」。 
 

三、中美政經關係的再定位:原則優先轉向利益議價?

川普執政下的美國,並不會改變中美雙方「結構對立、戰略互疑、議題競合」的互動格局。然而,川普若在外交及安全領域奉行雙邊議價式的保護主義及盟邦分攤式的安全戰略,勢必重新改變美國的亞太戰略及其遂行的途徑和手段。川普應較為重視與中國大陸博弈的「成本」而非「原則」。川普或許會將歐巴馬的「戰略耐心」轉向「戰略清晰」。換言之,藉由挑動闡明在經貿及安全領域中,川普及其團隊所界定的美國利益的範圍及界限,其他均是可以交換及議價的議題。

對大陸而言,秉持以強化自身實力為主軸的「戰略定力」,加上川普的就職,為自身的國際形象的正面建構迎來了機遇。從川普就任後開始,「美國霸權世紀」(Pax Americana)的三大支柱:軍事武力、自由貿易、民主價值,在可預見的未來,可能剩僅下軍事武力的支撐。民主價值經此選戰而挫傷,自由貿易的理念亦將受川普的保護主義傾向而受創。

因此,習近平在瑞士達沃斯世界經濟論壇的發言顯示,當川普向內看、強調保護主義的同時,北京宣示堅定站在繼續推動全球貿易自由化、全球治理、多邊協商機制的高度,為大陸形塑更理性、正面的國際形象,以及主導多邊及區域經貿機制和各種跨國性議題的契機。當然,川普勢必在經貿或安全的特定議題上持續對北京施壓,但多少是在口頭上,多少是反映在作為上,有待觀察。而且,大陸國力亦持續上升,國際交往及應對的能力與手段亦漸趨多元和靈活。故中美兩國仍可維持「鬥而不破」、「爭而能控」的局面。 
 

四、美中磨合下的小英困境

從美中台三邊互動的角度來看,川普本身的商人思維,加上又須對「老白男」等鐵粉的就業、反非法移民、強化國土安全等政見交代,若傾向先從美國內部利益的角度,先以經貿為主軸來再定位和處理美中和兩岸關係,則北京比台北擁有更多元及更有利的籌碼。然而,由於小英政府續以民意為由,拒絕承襲前任政府的兩岸政策,且基於民進黨發展的價值基礎及原則而無法公開宣示兩岸同屬一個中國的論述。因此,小英的主要思維就是將兩岸關係從雙邊互動,轉置於整個區域平衡的範疇。台灣的利益是從美國建置的亞太秩序場域中計算的,而不是從兩岸政治互信與和解的前提下計算的,故「遠中依美親日」是無法翻轉的戰略。因此,從兩岸關係的角度看來,台灣即將面臨下列困境:

(1) 在安全上,由於川普可能重新評估如何利用台灣遂行其亞太戰略及制衡北京的手段與途徑,加上大陸對美制衡的籌碼又增加,故台灣的戰略自主性及迴旋空間將進一步被壓縮,小英政府維持台灣國防安全及兩岸現狀的自付成本將會大幅增加。

正因為小英的路線是依托於美國視台灣為亞太再平衡的重要成員的基礎上,故當川普是台灣為籌碼而重新評估如何利用台灣遂行其亞太戰略及制衡北京的手段與途徑,再加上大陸對美制衡的籌碼又增加之際,台灣的戰略自主性及迴旋空間將進一步被壓縮。儘管川普任命若干「反共保台派」軍人及顧問為其國安外交班底,但對台灣而言卻可能是「短多長空」。一方面,小英政府除了維持台灣國防安全及兩岸現狀的自付成本將會增加之外,更要小心川普挑動一中政策時,大陸在外交、經濟和軍事上對我方出手更重,以此向川普及全世界證明「一個中國」原則的不可動搖性。

而且,川普的安全外包理念若反映在現實作為上,可能願意讓台灣以更高的成本購買高性能的防禦武器或深化台美軍事合作,對台灣的國防自主政策給予實質支持,並對台日軍事交流及技術轉移亦睜一眼、閉一眼。然而,若朝此一情勢發展,不僅大陸不會坐視,導致兩岸冷和現狀無以為繼,小英不挑釁和零意外的路線破局,台灣或將成為中美關係磨合期內的犧牲品。甚至更可能激起東亞國家間的軍備競賽,區域安全失衡問題將趨於惡化,「四海」連動再起,甚至將俄羅斯及印度捲入。

(2) 美國對TPP態度的可能轉變,加上已因兩岸官方缺乏互信而阻卻台灣加入RCEP的情況,直接導致台灣在區域經濟合作及產業鏈上更加邊緣化。台灣推動新南向政策的宏觀環境及非商業成本將更加艱鉅及大幅提高。

由於川普無意續推多邊的TPP,甚至對雙邊貿易往來中的特定產業或產品設置更多的關稅或非關稅壁壘,並迫使以歐美為主要市場或者美國在產業鏈中居不可或缺地位的產業,特別在製造部分回流美國,以增加美國鐵鏽帶的就業機會。此將致使東亞出口導向的國家,例如台、韓、日、東南亞國家,一方面將加速東亞區域內產業鏈的完整化與互賴性,以緩解川普祭出製造業回流美國的壓力;二方面將更加看重及倚賴中國大陸內需市場,以減輕產品輸美之成本可能增加的風險。上述情勢凸顯了台灣寄望依靠TPP或美國市場來維繫及拓展台灣經濟發展所需外部環境的成本及風險增加。

而且對大陸及東亞市場的依賴,又因兩岸關係的僵局而導致台灣政府非但無法為台商在外投資經商營造所需的正向宏觀環境,有時反而成為台灣必須額外承擔的營商阻力及壓力。 台商將同時在大陸紅色供應鏈興起,以及美國產業供應鏈重組的雙重威脅下,面臨腹背受敵、左右夾擊的困境。換言之,亞太經貿格局的發展,可能明顯限縮蔡英文政府對外經貿戰略的迴旋空間。

此外,由於大陸是美國企業海外生產的主要據點之一,將是川普要求其回流美國的重心,加上川普指控美中貿易失衡是美國工作機會流失的主因,美中間的貿易摩擦勢必增加。北京亦將藉此持續推進多邊區域經濟整合:落實一帶一路、加速RCEP及中日韓FTA談判、推動FTAAP。如此,東協國家、日韓紐澳,甚至世界各國,未來亦不得不更看重大陸與東亞市場。北京對亞太乃至於全球經濟整合的影響力將愈來愈強。尤有甚者,由於兩岸關係的惡化,故台灣在尋求加入多邊RCEP磋商或洽簽雙邊FTA受阻之下,試圖以堆積木方式,與RCEP會員體分別進行雙邊磋商以逐步減少經貿壁壘,諸如貿易便捷、租稅、投資等單項議題。可以預見大陸對台灣採行此一化整為零之策略亦將出手阻擋。前述種種變化都將導致小英的「新南向政策」更加缺少施力點。
 

五、結語

面對前述的困境,若小英政府能審時度勢,主動尋求得以讓兩岸形成基本政治互信的論述或戰略保證,以利扭轉台灣在亞太區域經貿合作邊緣化的趨勢,並致力鬆綁內部法規朝向自由化,對台灣或許是「短空長多」的機遇。

然而,觀察小英政府的應對,仍將持續「依美親日」的路線,且似認定美中處於磨合期間,中共十九大順利落幕前,「以不變應萬變」的消極策略,仍能維繫兩岸關係的基本穩定。在對美關係上,除持續期待川普所任命的承襲「反共保台」思維的正統共和黨人及軍人,在擔任國安外交重任後能分享實質決策權之外,小英政府仍持續嘗試說服川普政府,強調即使兩岸卻乏最基本的政治互信基礎,但蔡政府仍然秉持維持現狀、理性自制的立場,並在論述上盡可能往中間地帶靠攏,對華府形塑蔡英文誠心謀和、忍辱負重的形象。

在對日關係上,更渴望與安倍的日本抱團取暖,強化「台日親善」。台日雙方在面對川普當選後可能改變亞太再平衡政策所受到的經貿及安全衝擊相似。小英政府一方面承受更巨大的壓力來維持台灣在東亞內需市場的參與及加入區域經濟合作的可能性,另一方面國防自主的政策亦須推進。因而促使台灣需與日本合作,安倍亦有利用台灣的主客觀需要,故台日勢將更形靠攏,台日一起反中、一起倚美,一起合作前進東南亞。 因此,台日在(1)軍事交流及合作、(2)共同面對川普的不確定性,以及(3)協同南向經貿政策及(4)抗中立場等四個面向將加強實質的合作。

最後,各方須密切觀察小英能否在國民黨仍然內鬥頻仍、一不振之際,持續利用台灣反中及恐中的民意來支撐其政權,甚至尋求連任。如此大陸勢必更加框限台灣的內外部發展。,加上若華府「反共保台」派確實主導川普對華決策,則華府對中共更將強硬、對台灣更加同情。然而,北京面對此形勢勢必對台祭出更堅決之舉動,那麼兩岸更加陷入「反傾中轉為反中、反台獨轉為反台」的負向螺旋上升的危局。如此,台灣欲成為川普美國之配角的意圖不但落空,大多數無辜的台灣民眾恐被迫成為讓小英一道綁架的過河卒子。無論內外形勢的壓力是否迫使小英政府面對北京、調整立場,台灣能夠共議兩岸關係未來走向的能力與空間將進一步流失!

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)