向駿

致理科技大學教授兼拉美經貿研究中心主任
中華戰略學會理事
2018-12-14
 

前言

杭廷頓(Samuel P. Huntington)在《第三波: 20世紀後期的民主化浪潮》中提出的第三波民主化 (Third Wave of Democratization)係指1970年代以來席捲全球的民主化浪潮,但「自由之家」(Freedom House)2010年度報告指出全球自由化連續五年受挫,是該組織發表自由評論報告40年來連續最久的倒退。曾於1989年提出「歷史終結論」的法蘭西斯•福山(Francis Fukuyama)2017年4月受邀到台灣演講主題竟是「從歷史的終結到民主的崩壞」(From the End of History to the Decline of Democracy),此一轉變顯示全球民主化發展的軌跡。

40年來拉丁美洲民主發展與全球的軌跡若合符節。1979年7月20日奧蒂嘉(Daniel Ortega)推翻尼加拉瓜蘇慕薩(Anastasio Somoza)政權;1989年12月14日智利總統選舉結束皮諾契(Augusto Pinochet) 17年的軍事統治;1999年7月1日福克斯(Vicente Fox)贏得墨西哥總統選舉導致連續執政70年的革命制度黨(PRI)遭政黨輪替;2009年6月28日宏都拉斯總統賽拉亞(Manuel Zelaya)遭罷黜成為21世紀拉美的首次軍事政變。

2018年拉丁美洲舉行國家領導人選舉的計有3月的古巴、4月的哥斯大黎加、5月的委內瑞拉、6月的哥倫比亞、7月的墨西哥和10月的巴西,《經濟學人》將2018年稱為「拉美選舉馬拉松年」(Latin America’s voteathon)。本文從墨西哥和巴西兩個新政府以及尼加拉瓜和委內瑞拉兩個連任的舊政府為案例說明為何2019是拉美民主發展的關鍵年。
 

墨西哥:貿易協定 禍福相倚

杭廷頓對第三波民主化運動的討論中曾多次以墨西哥案例說明經濟自由化與政治自由化之間的因果關係,他認為歷經第三波民主浪潮的政權在經濟上大多屬於中度發展的國家,因為「在窮的國家裡民主化不可能,在富的國家裡民主化已經發生過了。」1994年生效的北美自由貿易協定(NAFTA)固然提升墨國經濟國際競爭力,但也改變了墨國數十年來的經濟利益平衡,此一轉變強烈衝擊其政治結構。

1995年1月10日魯賓(Robert Rubin)就任美國財政部長後,面臨的第一件棘手任務就是夥同聯邦準備委員會主席葛林斯潘(Alan Greenspan)和財政部次長桑默斯(Larry Summers)等共商如何解決墨西哥金融危機。根據聯邦儲備局當時的估算,在最壞情況下墨西哥金融危機的連鎖反應將使美國年經濟成長率下降0.5%到1%。由於NAFTA正式運作剛滿一年,而墨西哥又被視為開發中國家經濟改革的模範,因此美國不得不卯足了勁伸出援手。1999年福克斯(Vicente Fox)以42.5%得票率當選墨西哥總統,連續執政70年的革命制度黨遭政黨輪替。

值得一提的是1997年墨西哥成為第一個與歐盟洽談自貿協定的拉美國家,1999年11月24日雙方簽署協定並於2000年生效,由於包括民主條款(clausura democratica)因此被視為當時最先進的協定。自該協定生效前一年至2017年間,墨、歐雙邊貿易增加4倍,歐盟佔墨國外人投資總額高達38%,金額為1,846億3,600萬美元。2018年4月21日墨西哥和歐盟完成第10回合談判,「升級」後的協定除擴大到雙方農業等領域貿易外,並新增反貪腐章節。

2018年11月30日在二十國集團(G20)峰會開幕式前3小時,美國總統川普、墨西哥總統裴尼亞和加拿大總理杜魯道共同簽署「美墨加貿易協定」(USMCA),川普向將卸任的裴尼亞說,「你可以簽署如此重要的文件,確實是結束總統職位一種不可思議的方式。」該協定的簽署可視為替12月1日就職的墨西哥左派民粹總統羅培茲(Andrés Manuel López Obrador)正式邁入美、中貿易戰場前簽下投名狀。

稍後,華為公司副董事長兼CFO孟晚舟在加拿大被扣押。墨西哥早於1997年11月和美國簽署臨時引渡條約議定書,同年12月墨國國會批准並於2001年6月8日生效,因此墨西哥非常可能在未來的美、中貿易戰淪為馬前卒。新任總統羅培茲有足夠的意願和勇氣把墨西哥從「離上帝那麼遠,離美國那麼近」的地緣詛咒中解放出來嗎?
 

巴西: 未來之國 未來堪憂

10月28日外號「熱帶川普」的社會自由黨候選人波索納洛(Jair Bolsonaro)當選總統後,未來之國巴西的未來再度受到全球關注,其影響從以下兩個層面解析。就國內層面看巴西恐難逃民粹宿命。2003年初左翼勞工黨的盧拉就任總統後,巴西被視將獨裁政權(1976-85)黑暗時代拋在身後成功擁抱民主的典範國家。但近年來巴西版「紙牌屋」的崩解提供了波索納洛異軍突起的機會。根據2017年民調結果,拉美民眾信任政黨的比例已降至2003年以來的最低值(15%),就國別而言,巴西人對政黨的信任度在拉美18國之中排名最低,僅7%。難怪政學界擔憂波索納洛恐將引領巴西下一波的民粹政治。

從拉美層面看粉紅浪潮將結束。《金融時報》社評曾露骨地指出「波索納洛的當選標誌著巴西乃至拉丁美洲發生了翻天覆地的變化,也代表近年主宰巴西以及拉丁美洲的左派領袖『粉色浪潮』終於退潮。」但加州大學柏克萊分校的艾肯格林(Barry Eichengreen)教授認為,更嚴重的危機是選民被政治局外人所吸引,而且是越獨裁吸引力越大。川普和波索納洛的魅力均在於承諾以一切必要手段清理國內的「亂象」,但恐將成為自由主義規範崩壞、民粹主義興起的最新篇章。
 

尼加拉瓜:獨裁王朝 能撐多久?

尼加拉瓜現任總統奧蒂嘉(Daniel Ortega)於1979年推翻蘇慕薩政權後,先以「全國重建執政團」主席身份任國家領導人,復於1985-1990年任民選總統,之後他曾三次參加大選但均失敗。2006年和2011年他連續兩度當選總統後,2014年更在爭議聲中主導通過取消總統任期限制並擴大總統職權。2016年6月執政黨桑定民族解放陣線(Sandinista National Liberation Front)宣布奧蒂嘉為11月6日大選的總統候選人後,7月下旬尼國最高法院解除16位反對黨國會議員資格,稍後奧蒂嘉又指定妻子牟利羅(Rosario Murillo)為下任副總統候選人。同年8月5日《紐約時報》社論「尼加拉瓜版的王朝」(Dynasty, the Nicaragua Version)認為此舉是「企圖建立威權王朝最明顯的標誌」,11月6日他和妻子當選總統和副總統。

為了展現爭取國際投資的能力,奧蒂嘉曾於2013年6月13日宣佈由「香港尼加拉瓜運河開發投資有限公司」(HKND集團)負責尼加拉瓜運河工程,2014年耶誕節前還舉行了開工典禮。2017年6月13日巴拿馬宣佈與中國建交後,尼加拉瓜運河確定成為爛尾工程。2018年5月7日中國駐巴拿馬大使魏強出席「巴拿馬共和國與中華人民共和國外交、經濟新關係座談會」期間被問到中國是否投資修建尼加拉瓜運河時表示:「至今還有這種憂慮和提問,著實令我大吃一驚!」魏強表示以官方立場來看中國政府過去沒有參與、也從未有過投資,況且商業部已經做出澄清。由此可見尼加拉瓜運河只是奧蒂嘉為延續獨裁王朝所畫的大餅。

2018年4月16日奧蒂嘉宣布「退休金系統改革案」,提高社會保險繳納金額並減少退休年金5%,隨即引發長達一個月的暴動,政府採取武力鎮壓造成數十人死亡,當中大部分是學生。普立茲獎得主歐本海默(Andrés Oppenheimer)在《邁阿密前鋒報》(The Miami Herald)指出「尼加拉瓜危機顯示沒有好的獨裁者這回事」(Nicaragua’s crisis shows that there’s no such thing as a good dictator)。1979年奧蒂嘉靠推翻蘇慕薩獨裁政權邁入政壇,如今卻建立了另一個獨裁政權。他能否順利做完5年總統任期值得關注。
 

委內瑞拉:民粹有膽 民主無能

2013年查維茲過世,馬杜羅(Nicolás Maduro)雖順利成為接班人,但其平庸無能可以民粹政治失靈、經濟發展失策、國際盟友失勢三者概括。先看民粹政治失靈。馬杜羅完全不具備民粹領袖的魅力。美國胡佛研究所前研究員雷立夫(William Ratliff)對馬杜羅的形容相當傳神:「拉美魔幻寫實小說中的人物」。委內瑞拉在世界銀行公佈的「世界痛苦指數」(World Misery Index)排名連續六年(2013~ 2018)蟬聯全球第一。

次看經濟發展失策。哥倫比亞大學教授(Andrés Velasco)認為馬杜羅在某種程度上正在實踐美國前總統雷根(Ronald Reagan)的名言:「凡是會動的東西就要徵稅。如果還能繼續動,那就監管。如果不動了,那就國有化。」(If it moves, tax it. If it keeps moving, regulate it. And if it stops moving, nationalize it.) 委國政府目前擁有457家公司,其中不少幾乎是空殼。委內瑞拉石油公司產量現在僅相當於1998年查維茲剛當選時的1/3。

最後是國際盟友失勢。馬杜羅2013年5月就任總統後,10月27日阿根廷鐵桿盟友-女總統費南德斯(Cristina Fernández)所屬「勝利陣線」(FPV)在期中選舉中遭挫敗,導致她欲藉修憲爭取第三任總統的美夢破碎,2015年12月黯然下台後馬杜羅頓失團抱對象。近年來馬杜羅因在南美鄰國造成的「難民海嘯」(tsunami of refugees),委內瑞拉繼2017年8月遭「南方共同市場」中止會員國資格後,2018年4月第八屆美洲國家峰會主辦國祕魯更撤銷對馬杜羅的邀請函。12月1日馬杜羅出席墨西哥總統就職典禮曾遭抗議群眾指為「獨裁者」。

上個世紀末拉美出現以祕魯藤森政權為代表的「委託式民主」(delegative democracy),本世紀以來查維茲以高度的個人魅力(charisma)將其提升到「民選獨裁」(Democradura)。2013年馬杜羅競選口號之一雖為「我是查維茲,我們都是查維茲」,但查維茲的個人魅力絕非馬杜羅所能複製。馬杜羅個頭雖高大,治國卻是「武大郎玩夜貓子」,平庸的他能否玩得過2019年值得合理懷疑。
 

結語

2019年的拉丁美洲將見證墨西哥的左派民粹、巴西的右派民粹、委內瑞拉的平庸民粹和尼加拉瓜的民選獨裁,精彩可期。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)