連弘宜

國立政治大學外交學系副教授兼系主任
2019-04-03

 

壹、前言

2018年5月,俄越合資的俄越石油公司(Rosneft Vietnam BV)於越南東南方370公里之紅蘭氣田(Red Orchid)鑽探石油,引起中國強烈不滿,中國大陸外交部於同年5月16日表示,任何國家、機構、企業或個人,未經中國政府允許,皆不得於中國管轄海域境內進行油氣探勘與開發活動。自蘇聯時期以來,由於蘇越雙方在意識形態上的趨同,帶動雙邊密切的經濟合作關係;蘇聯解體後,俄越雙方更延續蘇聯時期的能源合作關係,使俄越關係歷久彌堅。中國崛起後,俄國東西向平衡之雙頭鷹外交政策逐漸向東傾斜,普京2012年重新執政後東向政策逐漸成形。俄東向政策需要灘頭堡,除了中國之外,東南亞國家中就屬越南最合適,因此俄越雙邊關係越趨密切,雙方於能源及軍事層面深化合作。

近年中俄關係密切,雙方在政治、經濟、軍事方面往來熱絡,於2012年以後更展開雙邊軍事演習,中俄似乎已接近準軍事同盟關係。然而中俄關係密切的背後,卻隱藏不少問題,例如中國2013年提出一帶一路後,將其經濟勢力導入中亞,影響俄國於該區之主導地位。本文藉由觀察當前俄越關係的發展以及俄東向政策的實施,來評估其對東亞局勢的影響及未來發展。

貳、後冷戰時期俄越關係發展:延續與再生

冷戰時期蘇越關係密切,1966年布里茲列夫上台後,美蘇關係劍拔弩張,蘇積極拉攏意識形態趨同的北越,使其成為東南亞區域之代理人。1975年北越統一南越後,隨即採取一面倒的親蘇外交政策,1979年雙方簽訂「越蘇友好合作互助條約」(Treaty of Friendship and Cooperation Between the Socialist Republic of Viet Nam and the Union of Soviet Socialist Republics),該約明確規範蘇越之軍事合作,尤其是蘇方以經濟與軍事援助為條件,取得越方海空軍基地之使用權,例如金蘭灣等。蘇聯解體後,由於俄國意識形態的轉變及國際地位大幅降低,對外又採取一面倒親西方外交政策,俄越關係呈現自冷戰以來的新低點。

獨立初期的俄羅斯國內經濟凋敝,急需資金之援助,便積極與越協商,令其償還冷戰時期的巨額債務(越南當時為俄之第六大債務國),雙方由於債務問題再上談判桌。最終越南僅同意以同等市值之盧布償還,然而獨立初期之盧布嚴重貶值,俄方所獲得之償金不成比例,便於2000年宣布免除越南之部分債務;雙方就剩下之債務決定投資俄越合資公司,例如俄越石油公司等。軍事合作方面,由於俄方已無力負擔越南金蘭灣等地之租金,在雙方無法達成共識的情形下,俄軍撤出越南。俄越雙邊關係雖一時之間跌入谷底,仍存一絲生機,主要仰賴合資公司之能源合作,1994年雙方於越南南部大陸棚進行油氣探勘,並開採龍油田(Dragon oil field),此外俄越石油公司更將合作契約延期至2010年。

普京執政後,俄國力逐漸攀升,俄越關係再度出現轉機,2001年適逢兩國建交五十周年,普京首度訪越,雙方建立戰略夥伴關係,並簽訂能源、金融及漁業合作之相關協議。2002年,俄總理卡西亞諾夫(Михаил Михайлович Касьянов, Mikhail Mikhailovich Kasyanov)訪越,就核能、醫療及邊防合作達成共識。普京第一任期的俄越關係處於再生階段,雙方在經濟、能源等領域再啟合作且進展迅速,據估計2001年俄越雙邊貿易額為5.5億美元。普京第二任期的俄越關係發展主要體現於雙邊貿易上,2005年達到9.1億美元,翌年更突破10億美元。此外,透過俄越關係的恢復與熱絡,俄開始積極參與東協事務,2005年12月東協─俄羅斯峰會於吉隆坡召開,普京於會中與東協各成員國簽訂「發展全面夥伴關係的聯合宣言」。

參、俄東向政策的形成與俄越關係

由於俄國獨特的地緣戰略位置,自近代以來,便存在東西向外交政策之爭,表現在國內戰略思維上,便是歐亞主義(Евразийство)與大西洋主義(Евроатлантизм)之爭。自1993年「俄羅斯聯邦對外政策構想」(Concept of Foreign Affairs of Russian Federation; Концепция внешней политики российской федерации)提出後,便採行東西並重之雙頭鷹外交政策,然而中國的崛起使全球之經濟發展重心東移,國際局勢的轉變以及俄與西方國家關係的惡化,改變俄雙頭鷹外交政策的平衡朝東向偏移。

俄東向政策的形成有幾個因素:其一,普京所奉行的實用主義外交政策,一切以國家利益為考量核心,尤其是與民生至關重要之經濟利益,以及國防之戰略利益,因此中俄關係的密切與東向政策為勢在必行;其二,自2008年俄喬衝突後,普京的民族主義外交政策獲得不錯成果,國內支持度攀升,遂成對內穩定政局之重要工具。2012年普京重新執政演說中,曾提及重返大國地位之國家目標,此即為民族主義外交政策的重要宣示。然俄國與西方國家關係亦因此惡化,一系列的經濟制裁接踵而來,迫使其改行東向政策。俄東向政策之施行除了發展中俄關係,於東南亞地區首要之務便是俄越關係。2012年5月,普京重新執政後,俄越關係之發展呈現以下特徵。

一、更為平等之雙邊關係
蘇聯時期蘇越關係並不對等,蘇方提供資金與軍事援助,越方僅為接受援助國,雙邊關係互動多取決於蘇聯方面政策。目前的越南已不同於以往,近年來經濟成長傲視東南亞國家,2018年經濟成長率高達7%,成為區域經濟發展的熱點之一。良好的經濟帶動越南國際地位提升,再加上當前東南亞區域權力體系呈現中美兩大強權競合態勢,俄國已不再是東南亞權力格局中的主要強權。在俄越國際地位的消長下,雙邊關係已逐漸轉為平等互惠局面,雙方各取所需。普京重返大國地位目標,需要使人民看見俄國際地位之提升,而加深區域影響力便勢在必行;越方則須俄國軍事武器及技術之支援。

二、避險戰略之對象
由於東南亞區域面臨中美兩大強權之競逐,夾處其間的越南擬採避險政策因應。一方面與中國維持穩定之經濟合作,中國為當前世界第二大經濟體,儘管中越之間存在南海爭端,仍無法斷開與中國經濟的連結,2018年中越雙邊貿易額高達1,000億美元,中國大陸成為越方首度破1,000億美元及第一大貿易夥伴;另一方面,則與美國發展密切之軍事合作關係,2010年美越舉行海軍聯合軍演,2014年以後,雙方於軍火貿易上展開合作,2018年美航母卡爾文森號(USS Carl Vinson CVN-70)於越戰後首度開抵峴港。除了中美兩國之外,越南亦尋找第三國軍事合作分散風險,而俄羅斯便為良好目標國之一。

三、積極深化軍事合作
越南則與中國存在南海主權爭端,需要堅實的軍事實力及武器做為後盾,美國雖與中國為競爭關係,2014年美取消對越武器禁運,2017年並對越南軍售一艘巡邏艦摩根索(Morgenthau),雙方武器合作仍存在許多問題。由於蘇聯時期的蘇越軍事合作,目前越南九成武器皆為俄製,難以相容與配合,因此越方理想之軍售國仍為俄國。1995年蘇越首度恢復軍火貿易,高達28億美元,1998年越方訂購巡邏艦及Su-27戰鬥機,2003年則向俄採購防空導彈系統,雙方之軍火貿易未曾間斷。隨著南海局勢緊張,越南不斷添購更多俄製武器,2009年成為俄國武器最大進口國。除此之外,俄越更於2014年簽訂協議,俄軍艦入金蘭灣僅需知會港口管理處即可,雙方軍事合作似乎正朝前蘇聯時期恢復。

四、共同開發俄遠東地區
由於越南經濟成長已不容小覷,越商對於俄羅斯遠東地區之開發與經濟合作成為可能,該區之石油天然氣、機械設備及金屬對東南亞國家尤具吸引力。越商以獨資或俄越合資方式,進入此區從事商業活動,因俄越在歷史上的獨特關係,使越商獲得較高之優惠待遇。2017年3月,俄羅斯副總理兼遠東聯邦區全權代表特魯特涅夫(Yury Trutnev)與越南副總理鄭庭勇於河內會晤,雙方針對遠東地區的漁業、農業合作達成共識,越南TH True Milk公司更提出27億美元之畜牧業合作計畫。

肆、俄越關係對東亞局勢的影響(代結論)

由上可知,當前俄越關係雖不同於昔日的蘇越關係,雙方卻在平等互惠下迅速發展經濟、軍事雙邊關係,而俄國也成為越南避險戰略之重要對象國。觀察當前俄越關係可知,俄國將越南視為其重返大國地位及發揮東南亞區域影響力之重要跳板,即使俄越密切的能源合作關係(鑽探)踩到中國核心主權之底線引起中方不滿亦在所不惜。茲將俄越關係對東亞局勢之影響評估如下。

一、俄越關係對中俄關係之影響
中俄關係之發展為俄東向政策之重要核心,中俄之間存在政治、經濟及戰略等共同利益。2018年中俄貿易額已突破1,000億美元大關,中俄貿易成長迅速,中國為俄國第一大貿易夥伴。而中越之經貿合作關係亦同樣密切,因此中國對於俄越兩國來說同等重要,儘管越南與中國存在南海主權問題,雙方亦有所顧忌,尤其是越方高度仰賴中國經濟的情形下,勢必謹慎評估與俄方的能源合作關係。以俄國來說,進入東南亞發揮區域影響力最大的動因在於重返大國的民族主義外交政策,為國內政治因素使然。此外,中國近年在中亞勢力的深入,亦為俄國轉向東南亞的原因之一。以國際政治局勢觀察,中俄雙方仍然共同面臨美國戰略封鎖,因此普京亦不至於因俄越關係過度影響中俄關係,除非國內政局持續騷亂,危及自身政權存續。

二、俄越關係對東南亞區域局勢之影響
俄羅斯大量對越軍售,使越南在東南亞各國之武器戰備中一枝獨秀,恐引起他國之跟進與仿效,例如寮國、緬甸及越南等國皆於2018年添購新國防武器(儘管是他國退役軍備)。而東南亞各國的軍備競賽亦為俄所樂見,如此不僅可增加軍火貿易出口,更提升俄國於東南亞區域之影響力,例如緬甸2018年向俄購買六架Su-30戰鬥機。然東南亞的軍備競賽並不等同於區域局勢動盪,東南亞各國長期仰賴美國提供安全協助,川普上台後,向美國盟邦索取軍費,使東南亞各國之防務處於不確定狀態。此情形下,東南亞各國一方面降低與中國在南海的衝突,另一方面則積極購置國防武器,藉此降低對美國之防務需求與不安全疑慮。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)