唐開太

亞太和平研究基金會副執行長  
2019-04-012

 

壹、前言

1990年代,日本學者船橋洋一曾提出「同盟漂流」的概念,提醒美日兩國,若未能將美日同盟關係逐時鞏固,恐將導致兩國同盟關係鬆散,從而導致區域安全的挑戰。2003年時,日本擔心美國因進行反恐戰爭,拉攏中國大陸,從而忽略傳統美日同盟關係的重要性,當時在日本社會中,類似的輿論也曾經再次出現。

從川普總統上任以來,美國政府把中共、俄羅斯兩國為戰略競爭者或戰略對手,並對北韓採取極限施壓策略,希望使北韓核武與飛彈的發展,獲得一定程度的壓制,然而,美國對日本、南韓等傳統盟邦之壓力也不斷增加,使得東北亞區域安全,出現若干的隱憂。
 

貳、東北亞的國際政治體系結構

冷戰結束後,國際體系從「柔性兩極體系」(soft bipolar international system)轉變為「單極多元體系」(uni-multipolar system),也就是大家常聽到的「一超多強」,主要特徵是只有美國作為單一超強,但尚有俄羅斯、歐洲(英、法、德等)、中共、日本等次級強權存在。

次級強權裡,中國國力在最近二十年的崛起,相較於其他強權較緩慢的成長,是引起體系變遷最大的變數。當中國大陸的GDP成長到約美國的2/3,加上科技與軍事現代化的快速成長,「權力轉移論」(power transition)、「修昔底德陷阱」(Thucydides’ Trap)成為熱烈討論的議題。

在亞太區域的國際政治體系,雖以美國作為區域內最具影響力與主導力的行為者,但因中共伴隨國力增長而增加的區域影響力,「兩極體系」即將出現。但美國有日韓兩國作為堅定的盟邦,中共只能在個別議題上,尋求俄羅斯、北韓等國支援。區域內更多國家採取的是和美「中」兩國等距的外交戰略。

從美「中」兩國近年的戰略競爭情形來觀察,我們似乎可以斷定,未來兩國將陷入長期競爭的態勢,然而,兩國也想避免走向軍事衝突。但是,美國作為世界唯一的超強,卻開始出現一種現象,不想支付維持霸權地位的成本,此一現象將持續多久,可能攸關兩國競爭的長期結果。
 

參、東北亞「同盟漂流」的出現

川普總統從競選期間即矢言「美國優先」,採取美國利益至上的政策。川普的政策主軸非常簡單,一則對敵人或競爭對手「極限施壓」,迫使對方坐上談判桌,然後進行一次又一次的談判,逼迫對方讓步,達到若干成果後,他會再次選擇下次施壓的時間與手段,以取得政治利益。另方面,他會要求盟邦承擔更多責任與義務,在防衛方面付出更多經費,包括購買美國武器裝備,同時也要求盟邦進行「更公平」的貿易措施。「美國優先」看起來是想要繼續維護美國的霸權地位,但是美國比以往更吝於承擔維護霸權秩序所需負擔的成本,結果可能使盟邦更懷疑其決心,使對手敢於挑戰其地位。

當前東北亞安全最受關切議題為美「中」貿易戰與北韓核武問題。前者是美國與區域崛起強權的競爭,後者是東北亞安全的歷史遺留問題,二者均牽動未來區域的戰爭與和平,如果未能妥善解決此二問題,可能會在各方行為者的輕忽之下,逐漸走向衝突。此二議題皆為川普總統所發動,媒體也把二者稱為未來國際政經局勢的「黑天鵝」與「灰犀牛」。目前二者雖有暫時休兵的姿態,但面對2020美國總統大選,川普是否會再次出手,難以預料。

有人形容美中兩國如同希臘時期的雅典與斯巴達,當一個現狀霸權遇到快速崛起的強權時,有極高機率會以戰爭告終。但是,以當前的國際社會主要強權來看,軍事力量最接近美國的是俄羅斯,在普世價值和科技能力最接近美國的是整合的歐洲,但前者經濟實力增長停滯,歐洲又面臨分崩離析的風險,中共是快速崛起的單一國家,近年又雄心壯志的推行「一帶一路」等區域戰略,又大力推行軍事改革,加上採行美國認為「不公平」的經濟增長和貿易手段,所以美「中」貿易戰看似「修昔底德陷阱」的開始。但是,兩國能力差距以及國家利益的相互交織在一起,雙方仍有避免衝突的底線,只是兩國競爭可能走向長期化。日前兩國數輪談判,包括1月北京、2月華府的談判,似乎在貿易逆差、市場開放、智慧財產權保護等方面取得進展,但其他結構性問題仍待繼續磨合,即使近期內能實現「川習會」並簽署協議,但多數觀察家並不看好此協議能長期持續。

南北韓分裂則是歷史遺留問題,冷戰結束後,美國以北韓社會主義政權對區域安全的威脅為名,繼續在日韓駐軍,並順勢發展戰區飛彈防禦系統(TMD)。然北韓發展核武問題未因「六方會談」獲得解決方案,北韓終於完成核子彈頭和載具的研發,並取得與美國叫陣的籌碼。川普政府原採取「極限施壓」(Maximum Pressure)策略,以經濟制裁迫使金正恩讓步,結果是雙方皆認知到彼此的優勢和弱勢。美國與北韓談判的關鍵議題,首先是廢核,其進度與解除聯合國制裁相連;其次是朝鮮半島的和平進程,分為停戰聲明與和平協定;最後在以上都有結果之後,雙方才能結束戰爭敵對狀態,兩國關係正常化。因此,美國和北韓對於非核化的程度和解除制裁的幅度尚未達成共識,兩次「川金會」只能說是「鬥而不破」,各方只好在困難的對峙中找尋自己的定位。

美國一方面抨擊北韓發展核武及飛彈載具,另又積極推動談判,對南韓造成雙重衝擊,一方面必須同意美方要求部署THAAD,間接促成中韓關係惡化,另方面南韓探索與北韓和解的途徑,惟南北韓關係和解若步伐太快,例如局部解除制裁等,美國勢必要求節制,這是南韓的難處。首爾似乎覺得,美國不懂得韓民族的談判語言背後意涵,美國則擔心南韓不懂得其全般戰略構想,更麻煩的是,川普總統似乎對於加強美韓協調缺乏耐心。一方面,他希望南韓承擔更多防衛經費(包括美軍基地設施費用及對美軍事採購等),認為這才符合盟邦的義務,但南韓可能覺得,如果美國對於美韓合作減少付出,可能使北韓更勇於挑戰半島和平。更難的是,美國要求南韓在美韓自由貿易協定做更多讓步。長此以往,南韓只能觀望美國的安全承諾是否能繼續維持,否則南韓有兩個選擇,一個是自行發展核武,另一個是和北韓(或中共)合作,這就是南韓的戰略困境。日前川普和金正恩在越南高峰會時未能獲致協議,會後美國又縮減美韓重大聯合軍演,南韓必將冷暖在心頭。

美國對日本政策和對韓政策相似,美國要求日本逐步增加防衛支出,並檢討雙邊自由貿易協定。日本面對北韓發展核武與飛彈載具,擁有極大的不安全感,雖然日本多次要求美國協助解決被北韓綁架日人問題,但日本更關切的是北韓核武完全有能力涵蓋日本。因此,安倍首相近年除推動「出雲號」等直升機航空母艦成軍外,另向美國加購F-35B戰機,希望部署在「出雲號」上(並名之為「多功能護衛艦」),此外,日本也增加THAAD和「神盾級」驅逐艦的購置,並對國防預算編列體制進行改革。在外交層面上,即便美中貿易戰方興未艾,日本也尋求與北京改善關係,今年大阪G20峰會,習近平可望與安倍再次會晤,是否同時間安排對日進行國是訪問,恐怕也將成為兩國關係的指標。換言之,當美國對北京進行戰略競爭作為時,並未對日本提出更多合作誘因,恐怕使日本採取更多避險作為。

在當前複雜局勢下,日韓關係卻出現重大摩擦,使美國亞太盟邦出現漏洞,對於問題解決增加更多變數。首先是針對南韓慰安婦銅像問題,以及南韓法院判決日本企業須賠償二戰時強徵南韓工人的問題,但日本認為此二問題均已透過條約解決。接下來是去年底到今年初,日韓雙方軍機軍艦數度在海上遭遇,南韓批評日本巡邏機低飛威脅南韓驅逐艦,南韓軍艦射控雷達鎖定日本巡邏機,引發兩國互控挑釁與說謊,加上地點鄰近雙方有領土爭議的獨島,使事件更加敏感。

日韓摩擦衝擊東北亞穩定,美日韓聯盟也瀕臨威脅。而且日韓摩擦適逢美國與北韓洽商在越南峰會,南韓一方面想遊說川普總統,希望活用南北韓經濟合作促成北韓棄核,讓南韓能發揮作用,日本則堅持對北韓施壓,雙方矛盾不斷增加。對美國來說,仲裁日韓爭端事關盟邦體系的存續,也攸關其對北京和平壤的談判籌碼。但以川普總統的行事風格觀察,凝聚美日韓三方的共識固然重要,然在其面臨民主黨眾議院的杯葛,「通俄門」報告的公開,乃至民主黨諸多人馬聲稱角逐2020總統大位,何者是他最優先關注議題,殊難想像。在這些不確定的因素下,美日韓的「同盟漂流」現象恐將持續一段時日。
 

肆、未來發展趨勢

美「中」貿易戰是兩國長期戰略競爭的開始,但兩國利益交織頗深,兩國會在避免戰爭的前提下,在各領域競爭,尤其在科技、太空、人工智慧等領域,而雙方在各領域的競爭,是否觸發中國內部其他危機,殊值關注。關稅戰對中國的傷害有限,但兩國在經貿領域的交手,牽動中國金融市場、就業、債務等問題,中國是否會在未來若干年出現經濟危機,值得觀察,論者或謂美國想觸發中國的「中等收入陷阱」,以避免兩國的「修昔底德陷阱」,說明了美國政府部分人士的想法。從目前跡象來看,川普總統面對總統大選的壓力,不排除在近期內對中國和北韓暫時和解,但是到總統大選階段,尤其是2020年夏秋共和黨黨代表大會後,再次提出對中國和北韓對抗性的政策,以拉抬選情。

更重要的是,川普各方面政策均受到民主黨的杯葛,唯有對北京政策是朝野共識,即使未來川普卸任,對北京維持壓力恐怕還會是政策主軸。而北京既有的思路和論述,今年對外關係,將積極參與經濟全球化進程,推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的「新型國際關係」,以共建「一帶一路」為重點,旗幟鮮明「反對霸權主義和強權政治」,也就是繼續和美國周旋,但不正面對抗,爭取恢復實力,追求中華民族的偉大復興。

在東北亞方面,金正恩不可能放棄核武,而且,北韓近年針對發展核武所進行的軍事、政治、外交等作為,顯示了金正恩具有高度戰略智慧,能在強權間遊走且游刃有餘,未來不論是否取得核武國家地位,其戰略自主性仍將提升。北韓已經確認,中國作為崛起大國,和美國作為現狀大國,美「中」競爭關係勢必增強,北韓從中尋求戰略平衡,希望北京暗中經濟援助,希望美國解除經濟制裁,引發美「中」之間的戰略疑慮。若美國能和區域強權取得共識,並與盟邦緊密協調,北韓核武問題將可共同管理,若美國無法妥善處理北韓核武問題,日本與南韓發展核武恐怕會成為若干時日後的戰略選項,屆時東北亞安全也更具危險性。

過去北韓數度與美國談判前後,金正恩洽排與習近平會晤,互通聲息,一掃習近平上任初期雙方關係冷淡情景,可見雙方已經共同體悟,作為美國的對手,除了要跟美國直接談判外,也須營造相互協調的氣氛與形象,以增加對美談判籌碼。此次金正恩耗費60多小時搭乘專列過境中國赴越南與川普進行峰會,也是對美國的表態。

美國川普政府聲稱是最會談判的政府,從盟邦的角度觀之,也隱含了盟邦也可以是談判籌碼,因此就存在了「同盟漂流」的空間。韓國是美國的盟邦,在美國與北韓談判的過程中,感受到了諸多不確定性,未來恐需繼續加強對美溝通協調;此外,韓國在當前東北亞戰略情勢中存在諸多的挑戰,可以預見的是未來其財政支出將不斷提升,包括國防採購與部署、美軍基地的分攤費用,以及美國在貿易方面要求的讓步等,如果加上南北韓和解可能帶來的對北韓援助,其財政狀況不見的相對樂觀,尤其在全球經濟變數眾多的情況下,未來挑戰只會更多。

在此同時,日韓關係的不穩定恐怕成為新的「黑天鵝」,雖然穩定日韓關係符合雙方利益,但在當前兩國國內民意對抗情緒仍在醞釀,對於兩國政府能否早日取得改善關係,殊值關注。而這也是東北亞安全能否回到正軌的關鍵。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)