宋燕輝

2021-09-01
美國國務卿布林肯(Anthony Blinken)視訊主持聯合國安理會會議 (取自 U.S. Department of State 臉書)

一、前言

中國大陸官方一向採取反對國際、區域組織或安全對話機制討論南海議題的立場,此包括東協區域論壇 (ASEAN Regional Forum, ARF)、東亞峰會 (East Asia Summit, EAS)、聯合國大會 (UN General Assembly)、以及聯合國安理會 (UN Security Council)。雖然北京已無法阻擋南海問題國際化的發展趨勢,但仍持續表態反對各國在國際重要會議場合討論南海議題。

今年八月初,中共外交部發言人華春瑩針對東亞合作系列外長會議回答記者提問時表示:「東亞合作機制不是討論南海問題的合適場所,但個別域外國家執意利用這一平台渲染炒作,對中方進行無端抹黑。」也在八月上旬,參加聯合國安理會「維持國際和平與安全」視訊會議的國務卿布林肯以不點名的方式批評中共在南海的霸凌行為。布林肯的發言引發中共常駐聯合國代表團臨時代表戴兵的強烈斥責。戴兵表示,安理會不是討論南海問題的合適場所。

近些年來,儘管北京表示反對,但隨著南海緊張情勢的升溫,國際組織、區域組織、區域安全對話機制、雙邊或多邊政治/外交/國防安全會議, 此包括歐盟、東協、美日2+2 部長會議、G-7領袖和外長會議、美日印澳四方安全對話領導人和資深官員會議等,都在會中討論南海問題,直接或間接的批判中共在南海的各種作為,表示已經威脅到國際與區域的和平和穩定,國際社會有必要作出反應。

就美國而言,自2015年開始,歐巴馬政府在聯合國大會就南海問題發言。2017年9月,川普總統在聯合國大會的演說中觸及南海。2020年,美國駐聯合國大使曾向聯合國大會與安理會送交外交文書,挑戰中國大陸的南海主張。今年8月,美國國務卿在安理會挑起南海問題。下月中旬,第76屆聯合國大會將召開,預料拜登總統會參加此會議,並發表演說。演說內容是否會觸及南海議題?批駁中共南海作為力度會有多大?習近平或中方與會代表又將如何反擊?此有待觀察。
 

二、聯合國與南海議題

聯合國專門機構當中,聯合國環境署(UNEP)、糧農署 (FAO)、國際海事組織 (IMO)、國際民航組織(ICAO)、國際水文組織 (IHO)等在已往會議中雖曾觸及南海議題,但主要是就南海地區之海洋環境保護、海洋生物多樣性、漁業資源的保育與管理、海盜與海上武裝威脅、海上恐怖主義、航行安全、飛越、地理命名與海洋範圍等功能性問題進行討論,並沒有特別觸及南海聲索國間有關南海島嶼主權與海洋權益的爭議。

聯合國組織系統中特別討論到南海爭議問題的機構主要有兩個:聯合國大陸礁層界限委員會 (CLCS) 與聯合國海洋法公約締約國大會 (SPLOS)。大陸礁層界限委員會係聯合國依據《聯合國海洋法公約》(簡稱UNCLOS)第76條所成立。此委員會係由UNCLOS締約國成員20位代表組成。2017至2022年期間的CLCS委員來自包括中國大陸、日本、韓國、馬來西亞、加拿大、俄國的代表。此外,UNCLOS締約國有權依據公約規定提出大陸礁層和延伸大陸礁層範圍之申請。2009年5月,越南與馬來西亞向CLCS共同提出在南海之大陸礁層和延伸大陸礁層範圍申請觸發南海爭端擴大。中國大陸的反應是提出有關南海島嶼主權、海域與海洋權益主張之外交照會,尤其是附加一張南海九斷續線圖,引起南海聲索國與美國之強烈反應。2019年12月,馬來西亞再度向CLCS提出大陸礁層和延伸大陸礁層範圍新申請,此動作引發新一輪擴大之南海法律戰。

2013年,菲律賓片面向中國大陸提出有關南海爭端的仲裁案。2016年7月,依據UNCLO附件7所成立之仲裁庭公布最終判斷(裁決)。當時,聯合國專門機構國際法院(ICJ)辦公室特別發出聲明,宣稱南海仲裁案與該院無關。儘管如此,南海仲裁與國際法和國際海洋法息息相關。在各個國際會議,南海仲裁之裁決也一再被提出,要求中共遵守。包括美國、澳洲、英法德、日本、以及紐西蘭在內的南海非聲索國都提及南海問題與2016年仲裁之裁決。

另外一個與南海議題相關的場所是SPLOS。目前,UNCLOS有167締約國,一個締約方(歐盟)。此公約168個締約方有權參加每年舉辦的公約締約國大會。第31屆SPLOS於今年6月下旬召開。

去年第30屆的SPLOS,只有一國出席代表團提及南海問題,但究竟是哪一國的發言,聯合國的報告沒指名。筆者猜測可能是越南,因為發言中提及南海行為準則磋商過程、緊張升高中的南海情勢、要求各方克制不要採取升高衝突或軍事化的動作、以及依據公約規定以和平方式解決南海爭端。第30屆SPLOS的會議報告未見中國大陸代表團的反駁或發言。

2019年第29屆SPLOS的會議上,中國大陸代表發言呼籲各方尊重進行中的磋商,此包括《南海各方行為宣言》的執行與《南海行為準則》之訂定,以及避免在南海採取片面作為。2018年第28屆SPLOS的會議上,可能是越南針對南海問題發言,但中國大陸代表發言指出SPLOS並非討論南海問題之合適場所。

2017年第27屆SPLOS的會議上,中國大陸與另一締約國針對南海問題有所交鋒。但出現較多代表團就南海問題發言的是在南海仲裁案裁決即將公布之前的2016年6月所召開的第26屆SPLOS會議上。會中,中國大陸代表發言不接受南海仲裁法庭之裁決。

2021年之前的安理會並未出現常任或非常任理事國針對南海問題發言。2019年6月,越南當選聯合國安理會非常任理事國。雖然有越南學者建議將中國大陸在南海西部萬安灘海域所採取威脅和武力行為提交聯合國安全理事會討論,但此事沒有發生。越南將在今(2021)年底卸下安理會非常任理事國的職位。

2021年8月9日,安理會召開「維持國際和平與安全」視訊會議。此會議由非常任理事國印度總理莫迪擔任主席。他在聲明中強調包括UNCLO在內的國際法律架構對維持國際和平與安全的重要,各國應依國際法和平解決海洋爭端,呼籲各國應加強國際合作,但未提及南海。

安理會「維持國際和平與安全」會中發言提及南海的理事國包括越南、美國、法國、以及中共。後三者是安理會常任理事國。國務卿布林肯發言後,中共與會代表有反駁,發言內容將說明於後。

越南總理范明正(Pham Minh Chinh)發言強調 UNCLOS、雙邊與多邊、區域和全球合作機制的重要。他提議建構一個區域海洋安全的安排或倡議,由聯合國擔任協調機構。他也說,越南堅決與東協和中共認真、全面、有效的執行2002年東協與中共所簽署的《南海各方行為宣言》,以及協商通過一份與國際法規定相一致且有效率、具實質內容的南海行為準則。法國外長表示應該要焦注南海緊張情勢發展,呼籲各國共同因應南海的安全威脅。

 

三、歐巴馬與川普政府在聯合國有關南海問題的發言

由於美國不是UNCLOS締約國,無權推派代表競選CLCS委員,也無權參加SPLOS。但因為美國是聯合國會員國,所以有權出席聯合國大會與安理會會議,也曾經在關會議中針對南海問題發言,或提出外交文書。

美國前總統歐巴馬八年任期期間,在聯合國大會的演說中只有兩次提及南海問題,而且相當簡短。2015年9月,歐巴馬在第70屆聯合國大會一般性辯論演說中說:「在南中國海,美國對領土並無主張,對[各主張]不做判定。但正如出席本大會的每一國家,[美國]對維護航行自由與商業自由通行的基本原則,以及依據國際法,而非武力之法,去解決爭端。基此,[美國]將捍衛此些原則,同時鼓勵中共和其他聲索方和平解決分歧。」此段言論相當溫和,也未點名批判中共。同時出席此會議的中共主席習近平隻字未提南海問題。次年,歐巴馬在第71屆聯合國大會一般性辯論演說中更簡短的提及南海,指出:「透由法律以和平方式解決爭端比將南海的一些岩塊和礁予以軍事化對[維持區域]穩定更具意義。」此講話雖未點名,但明顯暗批中共在南海搞軍事化。出席此會議的中共總理李克強並未提及南海問題。

川普總統執政期間,在2017年9月所召開的第72屆聯合國大會提及南海問題。他很簡單的表示:「由烏克蘭到南海,我們必須反對對主權的威脅。」之後,儘管美中在聯合國安理會與大會有尖銳交鋒,但從未提及南海問題。中共一向反對在國際組織上提南海問題。美國未提,中共當然也不會主動去提。出席第72屆與第73屆聯合國大會的中共外長王毅從未就南海相關議題發言。

在聯合國場合,美中就南海問題的尖銳交鋒發生在2020年6月。當時,美國駐聯合國大使凱莉.克拉夫特 (Kelly Craft) 向聯合國秘書長遞交一份信函,要求將此信函傳送給所有聯合國會員國,作為第74屆聯大有關「海洋與海洋法」(Oceans and the law of the sea) 此議程,以及安理會相關會議之討論文件。由於美國不是UNCLOS締約國,也不是CLCS會員,因此,是否張貼CLCS官網曾引起討論。克拉夫特也要求將此信函張貼於聯合國法律事務辦公室之下海洋事務與海洋法部門的網頁。

克拉夫特的信函主要是回應中共於2019年12月12日向聯合國秘書長所提送的外交照會。而中共的照會主要是回應馬來西亞向CLCS所提出的南海延伸大陸礁層劃界申請案。中共在照會中重申擁有南海諸島主權,享有依據國際法和UNCLOS所可主張的海域和海洋權利。美國指控中共在南海所提出的海洋主張與國際法 -- 尤其是UNCLOS相抵觸。美國國務卿蓬佩奧也在推特中呼籲聯合國會員國團結一致,反對北京的違法作為,以捍衛國際法和海洋自由。

克拉夫特在信函中表示反對中共將有關南海歷史性權利之主張延展超出北京依據國際法 --尤其是UNCLOS -- 所被允許主張的海域和海洋權利範圍。美國再度強調審理《菲中南海仲裁案》之仲裁庭於2016年7月12日所公佈之判斷 (Award)是最終、且對北京具有約束力,尤其是此最終判斷認定中共依據「九段線」與歷性權利在南海所主張之海域超越了UNCLOS所允許畫定的範圍。美國強調中共的「越權海洋主張」限制了其它國家在南海行使航行權利與自由。
克拉夫特在信函中也指出,中共對南海諸島採用直線基線劃法的做法與UNCLOS規定相違,因為依據國際法,沉在水面下之海洋地物 (例如,中沙群島與曾母暗沙),以及低潮高地 (例如,美濟礁),是無權主張領海或其他的海域。美國強調,中共在南海所佔或控制之低潮高地從事抽砂填海造島和建造佈署軍事設施的活動都無法改變這些海洋地物的法律地位,無權主張海域權利的規定。
 
2020年6月3日,剛上任的中共外交部新發言人趙立堅對美國的上述指控做出回應,表示「中國在南海的領土主權和海洋權益是在長期歷史過程中形成的,符合包括《聯合國憲章》、UNCLOS在內的國際法,不會因個別國家無端指責而改變。」他也指控美國不但沒有恪守就南海島嶼主權爭端持中立立場的承諾,反而經常在南海製造事端,搞軍事挑釁,不利維持南海地區之和平與穩定。同月6日,中共駐聯合國大使張軍致函聯合國秘書長表示堅決反對克拉夫特在信函中的錯誤指控。張軍要求聯大秘書長將他的信與一個附件分送所有聯合國會員國,作為第74屆聯大有關「海洋與海洋法」此議程之會議討論文件。

此信函的附件指出,中共在南海之領土主權與海洋權益是長期歷史實踐過程所建立,中方的主張與國際法規定一致,此包括《聯合國憲章》和UNCLOS。一些國家的無由指控無法改變此事實。附件中說明,中方與聲索國透過友好磋商尋求解決南海爭端,也與東協就南海問題密切溝通和合作。南海總體穩定得以維持,各國依據國際法在南海所享有的航行自由和飛越也有效獲得確保。美國不是UNCLOS締約國,亦非監督執行UNCLOS之裁判;美國不應錯誤解釋UNCLOS,進而否定中方領土主權與海洋權益。附件中要求美國履行針對南海主權問題不持立場的承諾。中方呼籲美國不要在南海製造麻煩、不要在南海從事軍事挑釁行為、不要挑撥離間中共與東協關係、尊重中共與東協為維持南海和平與穩定所做共同努力。

以上是2020年6月美中兩國針對南海問題在聯合國的交鋒情形。

2020年9月,川普總統在第75屆聯合國大會上發表演說,強烈抨擊中共與世界衛生組織對新型冠狀病毒病(COVID-19)把關不利,做出了病毒沒證據人傳人的誤報。之後,中共與世衛 還放出無症狀病人不具傳染力的錯誤訊息,導致全世界陷入大流行。川普說,聯合國必須對中共的行徑追究責任。但在此會議上,川普隻字未提南海。同月,在聯合國安理會會議上,美中再度因新型冠狀病毒病議題槓上。美國駐聯合國大使克拉夫特指責中共隱瞞疫情啟源,此發言遭中共駐聯合國大使張軍強烈駁斥。克拉夫特也未提南海問題。

雖然美國在聯大與安理會都未能策動會員國針對南海問題進行討論,但2020年7月,國務院提出美國新南海政策聲明,嚴厲批判中共的南海主張。國務卿蓬佩奧表示,中共在南海許多主張沒有國際法依據,他敦促相關國家反對中共的海洋權利主張,並重申「南海仲裁案」的裁決對北京具法律約束力。

自2020年開始,川普政府的確試圖將南海問題提升到聯合國層級討論,但主要受制美國總統大選,加上全球COVID-19疫情更趨嚴重,聯合國專門機構會議紛紛被迫停止召開或延期,此導致美中兩國在聯合國沒有針對南海問題展開唇槍舌戰的情形。第75屆聯合國大會期間,提到南海問題的國家只有菲律賓和越南,也沒有點名批判中共。大部分的會員國主要關注如何因應COVID-19威脅與經濟復甦問題。

 

四、拜登政府在聯合國就南海問題的發言

擔任歐巴馬政府時期副總統的拜登針對南海問題已有所表態。2015年5月,拜登在美國海軍軍官學院畢業典禮上致辭時提及中共在南海的威脅,要求「軍隊需要做好準備,在座的畢業生責無旁貸」。2016年7月,在美日韓三邊會議上,拜登也曾提及中共在南海擴張,呼籲中共遵守南海仲裁案之裁決。前面提到過,在這兩年召開的聯大會議中,出席並發表演說的歐巴馬總統是有提及南海問題,反對中共在南海搞軍事化。

拜登當選總統後,針對南海問題採取「川規拜隨」的政策。但在實際作為有比川普積極靈活,採取「南海安全多邊主義」,推動英國與歐盟國家、日本、澳洲等國加入南海軍演或巡航活動,拉攏討好東協會員國,對菲律賓提供美菲協防條約規定之安全保障。拜登剛上任不久就在南海執行「航行自由行動」(FONOPs),並派遣海軍航母編隊與軍機到南海巡弋或舉行大規模海上軍事演習。2021年7月,拜登在南海已進行四次的FONOPs。此動作顯然比歐巴馬和川普都來得積極。

2021年7月南海仲裁五周年時,美國國務院所發表聲明再度確認接受、並繼續執行川普政府在2020年7 月所提出的美國南海新政策。拜登政府對中共南海主張與法律論述的批判幾乎完全依照川普政府時期聯合國大使送交聯大秘書長的信函與國務院所發布之新南海政策聲明。

2021年8月上旬,參加聯合國安理會「維持國際和平與安全」視訊會議的國務卿布林肯針對南海問題發言。他說,南海的海洋秩序受到嚴重威脅。布林肯沒有點名中共,但表示主要是[中共所採行]船舶危險相遇與對峙挑釁動作,[試圖]強化[中共]之非法海洋主張。他指出,對此,美國與其他國家,包括南海之聲索國,已提出抗議。之後,美國國務卿話轉南海仲裁案之裁決,表示此裁決具法律約束力,要求各方所提海洋主張應與UNCLOS不相違,採取和平方式解決爭端,尊重各會員國之主權平等。他也指出,海洋的衝突將對全球安全與商業帶來嚴重後果,因此要求每一會員國盡責任捍衛以規則為基礎的海洋秩序。

中共常駐聯合國代表團臨時代表戴兵也在會中發言,強調疫情期間維持海洋安全的重要性。在駁斥布林肯之發言前,他先說明中共推動「共同海洋安全」(common maritime security),以及以「共享未來的共同體」(community with shared future)為概念的海洋安全合作作法。戴兵表示,聯合國安理會不是討論南海問題之合適場所。基於中共與東協國家之共同努力,南海情勢依然穩定,所有國家也都依據國際法在南海享有航行自由權。他說,中共與東協國家承諾充分履行《南海各方行為宣言》之際,美國卻專斷派遣軍艦與軍機到南海挑釁。美國在安理會[就南海問題]的喧染炒作完全出於政治動機。

 

五、結語

顯然,美中兩國常任理事國在聯合國安理會上針對南海問題的交鋒已經展開。第76屆聯合國大會即將於今年9月14日召開。預料拜登總統會參加此會議,並發表演說。針對南海問題,他會怎麼說?挑戰或挑釁力度會有多大?中共習近平主席應該不會缺席此重要會議。倘若拜登喧染炒作南海議題,習近平會如何回應? 

美中針對南海問題的交鋒是否已上升到聯合國層級? 未來,美中南海政治外交戰、法律戰、輿論戰、以及「準軍事戰」會如何發展?此值得吾人密切觀察。

(本專欄作者意見不代表論壇立場)

關於作者
宋燕輝目前為中華民國國際法學會理事、中華民國國際關係學會理事以及中華民國海洋政策與事務常務理事