楊穎超

2021-08-02

《2021年完善選舉制度(綜合修訂)條例草案於5月26日在香港特區立法會在恢復二讀辯論  (Photo credit: 取自新華香港 臉書)


一、前言

2014年9月28日,香港爆發了「占領中環」街頭運動,目的是為爭取2017年香港特首選舉落實真普選,抗爭持續至當年12月15日落幕。

2019年初,一位香港青年在台灣謀殺懷孕女友,港府擬修法反應又引發「反送中」大規模街頭示威,群眾並提出了包括實現「雙普選」,即立法會議員和行政長官均由直接選舉產生等「五大訴求」。在運動持續壓力下,香港特首林鄭月娥僅宣布將撤回修法,卻拒絕其他訴求。這毋寧是鼓勵街頭運動繼續,並進而使泛民派在11月24日舉行的區議會選舉中,大獲全勝。只是運動在新冠肺炎肆虐、民主派內部紛擾與港府強硬起訴後,逐漸沉寂。

事後算帳並不止於港府司法行動,中共也開始縮緊港人自由參選空間。今年3月11日,中共十三屆全國人大四次會議通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》(以下簡稱《決定》)。主要內容有:香港特別行政區將設立一個選舉委員會,由工商、金融界,專業界,基層、勞工和宗教等界,立法會議員、地區組織代表等界,香港的全國人大代表、政協委員和有關全國性團體香港成員的代表界等五個界別共1,500名委員組成,負責選舉行政長官候任人、立法會部分議員,以及提名行政長官候選人、立法會議員候選人等事宜。並且規定,行政長官候選人需獲得選舉委員會不少於188名委員聯合提名,且上述每界別參與提名的委員不少於15名。

其次,《決定》擬設立香港特別行政區候選人資格審查委員會,負責審查並確認選委會委員、行政長官和立法會議員等候選人的資格。此外,並授權中共全國人大常委會依照上述規劃,修改《香港基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。中共全國人大常委會隨即通過修訂,改變香港特首產生辦法、立法會選制和表決程序,要點如上所述,在於新增參選人國安資格審查、提名、擴大間接選舉議席和縮小人民直選議席。

到了5月27日,香港立法會再以40票贊成、2票反對,三讀通過《2021年完善選舉制度(綜合修訂)條例草案》,並於5月31日刊憲生效,標誌著此次修法的本地立法完成。

在港人大規模示威,並經由選舉展現民意後,系列修法卻緊縮港人政治參與空間,中共究竟在想什麼?外界多認為中共行動將毀掉香港經濟活力,然而,中共卻認為其作法才能保護香港經濟成果。本文將耙梳雙方觀點差異,並提問中共作法可能會產生何種後遺症?又能否維持香港的長治久安?為回答問題,本文將分為四部分,除前言外,第二部分歸納香港問題兩造觀點,特別注意中共認為穩定才有發展的相關說法,第三部分則從外界說法與中共相關措施,點出中共盲點,並因此引申日後可能面臨的問題,第四部份為結論,總結本文發現。
 

二、穩定才有發展    

香港民眾多次上街頭示威,不變的訴求就是要雙普選,也就是擴大政治參與,但面對如此持續普遍的民意訴求,結果卻是緊縮處理,中共究竟在想什麼?首先在示威群眾部分,有人認為香港不同於中國大陸一般行政區。據傳外資透過它投資中國大陸的比例,佔全外商投資中國大陸總額近70%。雖然其中含有摻水的「假外資」,但有相當多的國外企業與媒體雲集此地,總是事實。所以街頭運動初起時,外國觀察家大多認為中共會投鼠忌器,不敢強硬處理。所謂「攬炒派」認為小香港得與中國大陸玉石俱焚,邏輯也是在此。

當情勢發展出乎意料後,支持運動者開始對香港前景悲觀。例如黎智英說,香港過去作為金融中心,主要的基礎就是法治,這個法治讓財經中心有互信機制,沒有互信的機制不可能瞬間做大規模的電匯或交易。但中共的強勢處理,破壞了這個法治基礎。因此也將導致金融中心的崩壞。

然而,中共不做此想。看官員與官媒說法,應該是與杭廷頓(Samuel P. Huntington)觀點有暗合之處,也就是人民要求擴大政治參與,但政府則應力求政治穩定,以求經濟發展的邏輯。

中共處理香港的原則,主要是把問題限縮在政治部分,也就是愛國者治港。所謂愛國者說法,暗示抗議者是受西方影響才造成動亂,中共則要忠於中華人民共和國者穩定香港。例如中共全國人大常委會副委員長王晨指出:近幾年來,特別是2019年香港發生「修例風波」以來,反中亂港勢力和本土激進分離勢力公然鼓吹「港獨」等主張,肆無忌憚進行反中亂港活動,極力癱瘓香港特別行政區立法會運作,阻撓香港特別行政區政府依法施政;策劃並實施所謂「預選」,妄圖通過選舉掌控香港立法會主導權,進而奪取香港管治權。

王把亂象歸因於選制缺陷:現行的選舉制度機制,為反中亂港勢力奪取香港特別行政區管治權提供了可乘之機;王並引述習近平說法指出:只有做到「愛國者治港」,中央對特別行政區的全面管治權才能得到有效落實,各種深層次問題才能得到有效解決,香港才能實現長治久安。

《環球時報》也說:選舉新方案首次明確要求特區政府「採取措施,依法規管操縱、破壞選舉的行為」,北京已決定徹底封殺「政治攬炒派」未來再搞類似「35+初選」等非法變相公投活動。一位中國社科院法學所研究員表示,此前頒佈香港國安法,旨在堵住特區內國家安全的漏洞,而此次修改選舉辦法,堵的則是香港政權建設的漏洞。

當此漏洞被補起來後,香港才能再求經濟的進一步發展。4月19日新華社訪問部分港府重要官員,眾口一聲的指向先求穩定,再求發展的邏輯。時任政務司司長張建宗認為,國家安全是發展的基礎,國安威脅一日不根除,香港難言發展。香港正進入良政善治的新時代,在社會穩定和諧的大環境下,港府可聚焦處理社會深層次問題,順利推展利國、利港、利民的政策,著力發展經濟、改善民生。財經事務及庫務局局長許正宇亦認為,這次完善香港選舉制度將構建一套行穩致遠的民主制度,這將為提高管治效能創造空間及條件。

7月16日中共全國政協副主席、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍則說香港國安法實施後的一年,與實施前的12個月比較,香港的新股集資額逾5000億港元、多出約50%,香港銀行體系的總存款額增加了5.6%,達14.9兆港元。因此認為香港國安法是讓國際投資者吃了定心丸,香港的金融中心地位沒有受損。他並勾勒未來當中共第二個百年奮鬥目標實現的時候,香港經濟會更加繁榮。

上述說法與杭廷頓的《Political Order in Changing Societies》觀點若合符節。該書將注意發展國家政治民主化的研究議程改變為注意秩序和穩定,認為經濟發展和社會現代化,為開發中國家帶來的較可能是政治衰敗和政治失序,而非穩定的民主政治,因為這些國家經常缺乏一個強有力的政治體制,吸收急速擴充的政治參與;或者說缺乏具有合法性權威的政治規則,將政治參與限定在一定遊戲規則和合理互動關係中。政治動亂來自「政治參與」與「政治體制」無法配合。所以杭廷頓認為,政府重點就在先恢復政治穩定。

杭氏確實有其洞見。許多開發中國家擴大政治參與,在其政治體制尚未做好準備的情況下,常會帶來政治衰敗與失序。而在理論上,如果缺乏政治穩定,其他社會目標,如發展、分配等,也無法持續保有。

但他的觀點放在香港抗爭的問題是,萬一造成問題的原因就在原來的政府治理失誤,那麼一昧追求政治穩定恐怕終將促成政治衰敗與失序,兩者殊途同歸。這就是下節要處理的問題。
 

三、發展造成不穩定

中共對大陸的治理,從經改開始後,首重就是政治穩定。在經濟成功前提下,因此要求港府比照辦理,有其合理性。只不過,香港過去一直是「港人治港」,這個政經體制運作產生的弊病,就是造成此次要求政治參與的重要目的之一,也就是經濟上的分配問題。

例如《經濟學人》分析,港人對中共不滿原因不僅來自自治權遭破壞,也因為貧富差距情形在中國介入後急遽擴大,尤其體現在節節攀升的房價上。差距可以從下列數字看出:根據世邦魏理仕公佈的《2020 全球生活報告》,香港全職人士平均年薪為61,022美元(約47.3萬港元),即平均月薪為3.94萬港元,位列全球首位,紐約客則為第四;但如果根據同年港府統計處《政府統計年報》,計算港人月收入中位數,就倒退成大約港幣17000元,只比平均房租高一點,而港人年薪中位數只夠買下12平方英尺大(約3分之1坪)的房子,紐約和東京人則可以買下八倍大面積的房屋。

《經濟學人》把原因歸咎於港府治理問題,而此又與中共縱容有關:低度監管、獨立司法系統及充裕的中國資金等條件,賦予香港長期擔任國際金融中心的地位,但高薪工作並沒有流向一般港人,只是助長了房價抬升。而港府每年拍賣少量土地的「批地政策」,也讓房市更加扭曲。因為得標富商大多繼續囤地,使房價居高不下。

許多房產大亨在英治時期就有影響力,北京繼續爭取這些家族的支持。香港回歸後,大亨們捍衛既得利益,又似乎認為他們獲利與人民訴求是零和賽局,因此每當民間出現要求真普選、完善福利制度,或仿新加坡大量建設平價組屋等改革呼聲,富豪們就會群起反對。港府對他們則是言聽計從。以反送中抗爭為例,特首未會見民運人士,反而頻頻與財閥會晤磋商。

紐約時報在2019年7月也報導抗議者認為,中國政府正在破壞香港的獨立,它選擇的香港領導人是為北京、為房地產開發商和大公司工作,而不是為人民。

支持抗議運動的香港職工會聯盟秘書長李卓人批評「整個體制完全被精英階層的既得利益所控制」。而政治經濟學教授孔誥烽(Ho-Fung Hung)則指出「很多年輕人認為在經濟和政治上幾乎沒有出路,而這是他們對現狀產生絕望與憤怒的背景」。

相關主張中共是有掌握的。他們承認特區政府的治理效能存在很大問題,以至於土地、住房等問題愈發嚴重,因此在強調愛國者治港的《決定》中,仍將「切實提高香港特別行政區治理效能」放入正文第一條。

而在香港立法會通過《完善選舉制度條例草案》隔天,中國現代國關院港澳研究所副所長李環除表明中共對泛民派溝通大門一直敞開外,也指出中共希望港府未來施政方向:香港長期以來,有兩個問題一直解決得不好。第一個就是經濟問題。香港過度信奉小政府大市場的新自由主義理念,導致其在解決土地房屋、貧富差距等社會問題時比較困難。普通民眾分享的經濟增長紅利相對有限,市民產生相對被剝奪感,心生怨氣。

她指出港府下一步應是要把目光聚焦到經濟發展和民生改善上,為香港市民生活素質的提高及香港融入國家發展大局做更多的努力。

甚至前引中共國務院港澳辦主任夏寶龍所勾勒的香港遠景是:經濟更加繁榮,各項事業發展更加均衡,社會更加和諧安寧。特別是現在人民最關心的住房問題必將得到極大改善,將告別劏房、籠屋。

但問題在於,中共此番解決問題的辦法,卻是仍把治理鑰匙交在港府及財團手上。這讓人懷疑中共未來又可能面對同一個兩難局面:一是放棄港人治港原則,插手介入解決香港的分配問題,另個選擇是繼續縱容現行體制惡化,等待下次更大的風暴產生。

最近有些情勢似乎出現變化:港府開始做出解決土地住房問題的姿態。5月13日香港發展局公布,將引用《土地收回條例》,收回三筆私人土地作資助房屋。林鄭月娥指出,這是一種很破格、很有突破性的措施,但進行這項工作也須要符合一些條件,否則特區政府就會被批評為有違受《基本法》保障的私人權益。

只是房價上漲趨勢仍未改變:財政司司長陳茂波6月表示,疫情之下,住宅物業市場仍繼續活躍,整體住宅售價於今年首4月升3%,2021年4月的住宅售價較2019年5月的歷史高位僅低2%。而市民置業負擔指數在今年首季上升至約73%,顯著高於過去20年47%的長期平均數。由此看來,究竟未來會朝哪方向更進一步發展?仍待關注。
 

四、結論

本研究從東西方對香港近年街頭運動之所以發生的不同視角,討論中共在處理香港問題時的想法與作法。在過去相關議題討論裡,雙方想法是南轅北轍的。站在西方角度者,認為中共與港府統治無方,造成香港貧富差距過大,年輕人沒有希望,因而要求擴大政治參與,政府的打壓,將把香港好不容易獲得的經濟發展成果毀於一旦;另方面,中共卻從杭廷頓與自身經驗出發,認為唯有政治穩定,才有經濟發展可能。

本文肯定政治穩定才有經濟發展可能說法,但也同時指出,香港經濟問題的形成,來自於原統治集團的錯誤土地政策,這包括港府與財閥一直以來的過度合作。中共力求穩定之舉,把管治權仍然交給了原來造成政治動盪的同一群人,一昧追求政治穩定恐怕仍將促成政治衰敗與失序,兩者殊途同歸。中共如能正視相關政策失誤,並出手解決,未來香港長治久安才有可能確保。

台灣其實有與香港類似的土地問題。年輕人的低薪買不起房,反應的是少子化:嬰兒出生率斷崖式的下墜,這當然是政府長期縱容的結果。香港的街頭運動走在台灣前面,期待台灣負責任的政黨與有遠見之士能及早以港為鑑,做出處理,否則社會矛盾一旦上升成為政治矛盾,事情就很不好辦了。


(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
關於作者
楊穎超目前為文化大學行政管理學系兼任副教授