張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授

中華國土安全研究協會副秘書長
2021-05-24


北溪二號。(Photo by Nord-Stream2/ Paul Langrock)


 

前言

2021年1月20日美國政權交替拜登(Joe Biden)取代川普(Donald Trump)成為第46任美國總統,西方國家寄予厚望,期待拜登能放棄川普主義(Trumpism)帶領美國重返國際社會,重新領導西方應付中國崛起與中俄聯盟的挑戰。拜登在密集處理國內事務後,也正面回應西方國家的期待,於今(2021)年3月正式啟動領袖之旅,與西方盟國對話解決衝突問題,例如:3月12日拜登首度召開美日印澳「四方安全對話峰會」(Quad Summit)、3月15-18日舉行美日/美韓外長與防長「2 + 2會談」、3月18-19日美中阿拉斯加會談、3月22-25日美國務卿布林肯(Antony Blinken)首次歐洲之旅、3月25日拜登首度參與歐洲高峰會(European Council)視訊會議等。很明顯地,拜登與布林肯的外交努力就是要建構反中聯盟,然而在「反中聯盟」的結構中歐洲將扮演怎樣的角色?美歐聯盟的強度如何?對此,至少有三個點值得觀察:首先,在美國全球戰略佈局中拜登將歐洲擺在什麼樣的位子;其次,拜登對歐洲的信心建立措施(Confidence-Building Measure; CBM)是否能夠打動歐洲國家而願意再度接受美國的領導進而壯大美歐聯盟;最後,美德俄「北溪二號」(Nord Stream II)的戰略衝突可能成為美歐聯盟的破口嗎?本文將對此議題進行觀察與分析。
 

一、拜登降低歐洲戰略重要性

拜登是一位經驗老道的外交家,其豐富的公職與外交工作經驗讓人覺得拜登應該是一位深謀遠慮、理性選擇的領導人。這樣的印象,跟拜登上台不到一百天的表現相當吻合。在相當程度上,拜登選擇溫和保守路線,因此在強烈唾棄川普主義的叫罵聲中,拜登仍不隨波逐流,反而選擇以川普主義為基礎治理美國,有兩個點可資證明:第一,拜登同樣採取美國利益優先策略:拜登就職演說的內容一直圍繞內政事務,並一再呼籲美國團結、維護美國民主與儘速解決新冠疫情,因此拜登宣佈要讓兩億美國人在其上任一百天內施打疫苗,並規劃1.9兆美元(約54兆臺幣)紓困金來拯救收入減少的家庭與瀕危企業以振興美國經濟;第二,拜登同樣以打擊中國為外交重心,以防止中國破壞既存國際秩序:很明顯地,拜登施壓中國的力道比川普有過之而無不及,但方法上不走川普的「單挑」而改採「聯盟策略」,擬結合亞洲與歐洲盟國圍堵中國的勢力擴張。由此可見,拜登的政策走向是「先內政,再外交」,而其戰略佈局則是「先美洲(美國、加拿大、墨西哥)、再亞洲(中國、日本、南韓、印度)、後歐洲(歐盟、德國、俄羅斯)」。
 
誠然,在地緣政治的觀點下,我們可以理解拜登的「先美洲、再亞洲、後歐洲」的戰略佈局。在這樣的戰略構想下,歐洲的角色被降為第三級(次於美洲與亞洲),是故,拜登陣前大將布林肯與國防部長奧斯丁(Lloyd Austin)的外交處女秀選擇了日本、南韓、中國與印度,之後才到歐盟和北約國家。2021年4月16日拜登在白宮接見日本首相菅義偉,使日本首相成為拜登上台後第一位會晤的外國領導人,可見在美國外交戰略光譜上日本的重要性急速上升,而美日聯盟也成為美國外交的重中之重。這種結果當然和美國視中國為頭號對手有關,在地緣政治急迫性的考量下,先與鄰近中國的亞洲盟國對話自然是可以理解。然而,歐洲國家對於這樣的待遇當然不滿意,曾幾何時,在美蘇對抗的冷戰期間,歐洲是美國的首選,歐洲是美國的戰略重心,可如今美國的戰略重心東移亞洲,歐洲的重要性被迫退居第三。
 

二、拜登對歐信心建立措施盲點重重

在這種「先美洲、再亞洲、後歐洲」的戰略佈局下,歐洲國家會調整心理繼續與美國維持聯盟關係嗎?在怎樣的條件下歐洲國家還願意忠誠於美國、繼續接受美國的領導共組抗中聯盟,這當然要看拜登對歐洲的信心建立措施是否能夠有效打動歐洲的心。當然,拜登剛上台不久,我們很難根據拜登有限的政策論述來界定拜登對歐的信心建立措施,充其量,我們可以從今(2021)年3月25日拜登在歐洲高峰會上的發言看出一些端倪:拜登承諾「恢復美國與歐盟關係,並呼籲美歐雙方共同解決新冠疫情與氣候變遷問題,共同發展經貿合作與保障民主,共同應付中國與俄羅斯,以及共同關注土耳其、南高加索(South Caucasus)、東歐與西巴爾幹的發展。」在這個多的承諾中,拜登似乎只兌現了氣候變遷問題上的合作,宣佈美國重新加入巴黎氣候公約,這讓歐洲國家備受鼓舞。然而,除了氣候議題外,歐盟或歐盟國家目前最迫切需要的合作項目有三:
 
第一,援助新冠疫苗:歐盟集體採購疫苗再依會員國人口比例做分配的策略似乎失靈,而造成拿不到疫苗、疫苗施打率過低的亂象;而美國施打疫苗人口即將達到兩億人,換句話說,美國疫苗施打率將超過60 %,在這種情況下,拜登順勢啟動疫苗外交,計畫協助盟國解決疫苗問題,然而被點名援助的國家是加拿大和墨西哥,而不是歐盟國家,這讓歐洲感到很失望。第二,簽署TTIP以振興歐洲經濟:跨大西洋貿易與投資夥伴協定(TTIP)是美國與歐盟最大的貿易合作計畫,此計畫被川普擱置後,目前歐盟相當期待拜登能迅速洽簽TTIP,但截至目前為止,拜登仍依循川普主義對歐課徵關稅,這樣的貿易保護主義讓歐洲的期待落了空。第三,降低俄羅斯軍事威脅:2014年克里米亞事件後,歐洲國家普遍認知到俄羅斯的安全威脅增加,因此美國與北約的軍力展現至關重要,然而,拜登至今卻無任何實際行動,這與美國和「四方安全對話」盟國的對話升級與軍事演習相比可謂天壤之別。
 
準此以觀,拜登對歐洲的信心建立措施顯得很形式化,只停留在外交辭令式的口惠階段,缺乏滿足歐洲需求的實際行動,因此,歐洲是否選擇「扈從」美國的領導,是個大問題。
 

 三、美德俄「北溪二號」的戰略衝突

「北溪二號」是一條從俄羅斯到德國的天然氣管線,全長1,230公里,完工後,俄羅斯的天然氣將可經由這條管線直接輸入德國與歐盟單一市場,其運輸量預計可達每年1,100億立方公尺。就結構而言,「北溪二號」是沿著波羅的海海床興建,呈現「西北—東南走向」,北端的起點是俄羅斯的烏斯特盧加(Ust-Luga),南邊的接點是德國的葛拉芙瓦爾特(Greifswald),環繞「北溪二號」的國家包括愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、丹麥、瑞典、芬蘭等。「北溪二號」亦是一項跨國合作計畫,自2018年起約有17國200家公司參與興建,德國、法國、荷蘭、奧地利和英國是主要投資國,總投資額約為95億歐元(約3,230億臺幣)。截至目前為止,「北溪二號」約已完成95 %,預計可於今(2021)年9月全線完工,但最後幾十公里的管線卻遲遲無法竣工,原因是美國、德國與俄羅斯間有明顯的戰略衝突而難以形成共識。
 
悉知,「北溪二號」是一條爭議性高的能源管線,在興建之初波羅的海三國與波蘭即以「俄羅斯威脅論」強烈反對,但德國與俄羅斯置之不理繼續建造。直到美國祭出制裁措施後,停建「北溪二號」才受到認真考慮。拜登和川普一樣,都不贊成「北溪二號」的興建;在拜登眼裡,「北溪二號」是「不好的構想」(Bad Idea)應該停建,布林肯在美國國會與2021年3月訪歐期間亦多次傳達拜登反對「北溪二號」的意志,並強調美國可能對參與公司再度制裁。而美國反對「北溪二號」的理由有三:第一,戰略因素:目前,歐盟約有1/3天然氣來自俄羅斯,「北溪二號」將使歐盟對俄羅斯天然氣的依賴程度往上攀升,而讓俄羅斯掐住歐盟的能源供給,進而影響歐盟對俄羅斯的戰略佈局;第二,商業因素:「北溪二號」將與美國天然氣公司產生競爭關係,美國天然氣賣到歐洲的機會將減少;第三,烏克蘭因素:美國視烏克蘭為抗俄最前線,因此穩定烏克蘭符合美國利益,而「北溪二號」將使俄羅斯天然氣繞過烏克蘭進入歐洲,這將使烏克蘭每年損失數十億美元天然氣過境費(Transit Fee)的收入。
 
然而,站在俄羅斯的立場,「北溪二號」是俄羅斯經濟上的發財樹、外交上的潤滑劑、戰略上的控制閥。首先,「北溪二號」將使俄羅斯牢牢抓住歐洲能源大訂單,讓俄羅斯的能源外匯源源不絕;其次,「北溪二號」是2014年克里米亞事件導致歐俄關係惡化後,唯一的官方與民間互動,對歐俄關係的改善深具意義;最後,在國際上撻伐俄羅斯反人權、網路滲透、軍事擴張的聲浪中,俄羅斯的戰略空間受到嚴重壓縮,而「北溪二號」正好扮演戰略槓桿角色,未來俄羅斯將可利用能源籌碼與歐洲交手。在這樣的背景下,我們就不難理解,為何歐洲工程船隻因美國制裁而停止興建作業後,俄羅斯工程船隻立刻自2021年1月起繼續接手鋪設「北溪二號」管線。
 
很明顯地,「北溪二號」是一項複雜的跨國開發案,它涉及到國際關係、能源安全、市場競爭與環境保護等爭議性議題,其中德國的角色,以及德俄/德美關係的發展更是受到高度關注。而德國開發「北溪二號」的考慮主要有以下三點:第一,分散德國的能源供給市場:目前德國的天然氣和石油主要來自中東,而中東的天然氣與石油出口常因地區衝突而受到影響,因此,尋找新的能源供給就成為德國能源戰略的核心目標,而「北溪二號」即是這種能源戰略思維下的產物;第二,「北溪二號」的安全性高:全長一千多公里的「北溪二號」興建在波羅的海海底,可以避開政治不穩定的烏克蘭區域,防止2006和2009年烏克蘭斷氣事件所造成的負面影響,讓德國的能源供給獲得較高的保障;第三,「北溪二號」有助減碳具環保功能:「北溪二號」開始運作後將可取代傳統的鐵路、公路與海路天然氣運送方式,大幅減少因上揭交通工具所產生的碳排放量。除此之外,「北溪二號」是德國與歐盟共同支持的能源開發計畫,它不僅供應德國,而且也供應歐盟消費者;因此,「北溪二號」不僅獲得德國聯邦政府的支持,而且也受到歐盟的支持。在這樣的特性下,開發「北溪二號」符合德國和歐盟的利益,而美國反對「北溪二號」就挑戰了德國和歐盟的能源戰略利益。
  

結語

「北溪二號」是梅克爾能源政策的核心,對德國經濟與民生發展至關重要,因此,梅克爾有強烈的使命感要完成「北溪二號」。此外,在目前防疫成績不佳的情況下,若再讓「北溪二號」胎死腹中,那梅克爾可能會在噓聲中黯然下台。因此,梅克爾一再強調「北溪二號是經濟計劃(Economic Project),應與政治議題(Political Issues)切割開來」;然而,拜登卻不領情,希望德國能夠懸崖勒馬立刻停止「北溪二號」,這讓美德/美歐關係陷入困境。更值得一提的是,拜登一方面反對「北溪二號」,一方面又要修復美德/美歐關係,這實在是一項走鋼索的危險遊戲,到頭來可能是兩頭空,原因有三:第一,基於減碳與能源安全考量,德國與歐盟有必須建造「北溪二號」的迫切性;第二,歐盟內部一直有「修復歐俄關係以降低俄對歐安全威脅」的聲音,因此,興建「北溪二號」正好是修好歐俄關係的潤滑劑;第三,「北溪二號」約剩5 %工程,若驟然停工,那麼95億歐元的投資賠償問題將是個大麻煩,因此,德國與歐盟傾向於儘速完工讓其商轉。總而言之,美歐在「北溪二號」議題上的衝突將使美歐聯盟的團結性受到挑戰,拜登必須拿出智慧妥善因應,才能解除美歐聯盟困境,進而鞏固美國在歐洲的領導地位。

(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)