湯紹成

國立政治大學國際關係研究中心研究員
2021-05-24


2021年3月12日,美國、澳大利亞、印度與日本等四國領導人,召開了Quad有史以來第一次視訊高峰會,使得這個非正式的團體變得更加規範化,但是由於缺乏明確的職能與章程,其角色與功能如何,值得關注。


美國、印度、澳洲和日本共同召開Quad視訊會議 (Photo credit: 取自 菅義偉 臉書)



緣起

若要探討Quad,就必須回溯到「上海會晤機制」。該機制以共同打擊地區恐怖主義、分裂主義、極端主義為宗旨,在1996年由中國與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等五國建立,而當年的台海危機也起到推波助瀾的作用。在2001年烏茲別克加入後,改建為常設性的「上海合作組織」。

2004年,印度洋發生強烈的地震和海嘯之後,四國的海軍立即提供了快速有效的救濟,因而此非正式的團體雛型顯現。再加上,大陸的日益崛起,以及分別與日本、印度的傳統地域糾紛,還有與澳洲及美國的經貿糾葛與意識形態的對立,這都是引發建立Quad的重要原因。

2007年,日本首相安倍晉三曾提出以民主和平的理念為藍本,建立「亞洲民主之弧」,並設想將聯合中亞、蒙古、朝鮮半島和東南亞其他國家,來針對中國經濟和軍事力量的增強,並引來北京的外交抗議。但因其他亞洲國家都懼於大陸的立場,最後只由美、日、澳、印所組成Quad,乃一種非正式戰略論壇,或交流信息與舉行定期峰會甚至軍事演習,以維持成員國之間的聯繫,做為防務安排的啟動。

川普總統抓住了中國的崛起這個誘因,認為四方機制是對抗中國在亞洲崛起的有用手段,並主張「自由開放的印度太平洋」。在2018年新德里的Raisina對話中,日本、美國、澳大利亞和印度的海軍首領聚集在一起,這就是Quad結構的恢復。

2019年11月初,美方還發表《自由開放的印太地區:促進共同願景》戰略報告,旨在加強夥伴關係,美國首次在印太戰略中提到將與台灣的「新南向政策」緊密合作,以及日本的「自由開放的印太概念」、印度的「東進政策」、澳洲的「印太地區概念」和韓國的「新南方政策」。

2020年六月,Quad在東京舉行外長會議,美國「印太戰略」的願景,就是建立「自由開放的印太地區」,以便藉此維護亞洲的民主秩序,並由歐巴馬政府所稱的「亞太地區」轉變為「印太地區」,將印度的地位提升至如日本和以色列的夥伴關係。在2021年1月下旬成立拜登政府時,美國國安顧問坎貝爾(Kurt Campbell)也曾表示,贊同將G7擴大到民主國家集團D10,也就是增加了澳大利亞、印度和韓國,而Quad就是這一構想的主要部分。
 

美國的角色

最近美國在外交上的活動頻繁,從戰略指南、G7聲明到Quad高峰會談以及外交與安全高官出訪,再加上中美阿拉斯加會談等等,不一而足,但其中重要的主軸都是大陸,乃被美方視為全球首要的強大挑戰者,其密集程度前所未見,且針對性日益增強。

雖然美國國會反中情緒甚高,但與川普不同的是對付中國的決心與手段。簡言之,川普是下定決心、絕不手軟,有意將中國逼到牆角;而拜登則顯現情勢所逼、因勢利導,有鬥爭有合作。至今為止,雖然拜登陣營反中的力道要比川普有過之而無不及,但因美中雙方還有所求,因而不會像川普如此不計後果。
對此,民主黨內部也都還有相當歧見。比如有人強烈反對川普對中國的全面政治對抗和與經濟脫鉤,即使他們想加重北京對人權的壓力,但他們也不願與中國進入冷戰的對峙。況且,華爾街和矽谷擁有強大的企業利益,其中許多與民主黨有密切聯繫,他們則希望與中國恢復正常關係。相對的,美國工人及其擁護者,則不願見以新經濟全球化為名,將更多的製造業工作轉移給中國。尤其,許多民主黨人士將氣候變遷視為當前人類的最大挑戰,因而認為美國必須與中國合作面對。

因此,在此美國內部多重矛盾利益的糾葛之下,拜登認為中國不是威脅而是競爭者,而美國可以贏得這場競爭。面對美國當前的疫情與經濟亂象,拜登要先安內再攘外,同時還要集結美國的盟友,以建立一個更有效的聯盟來對付中國。在勝選之後,拜登就立即與日、印、澳的領導人通電話,並發出了令盟友放心的信息。

綜合至今拜登及其策士的相關言行可知,他重視機構組織、多邊主義和聯盟政策,以及恢復國際承諾。尤其任命坎貝爾為印度太平洋事務協調員表明,拜登政府將把印度太平洋視為其外交政策的核心,而拜登對中國的策略目標,可分為競爭、鬥爭與合作等三個領域。

競爭領域將包括科技與經貿,而鬥爭則屬意識形態與軍事方面,合作的部分還有氣候變化等,當然還有一些是競鬥合等方面相互為用。其中,拜登仍必須明確華盛頓的紅線,比如拒絕大陸強行統一台灣,以及東海和南海的海上交通通道問題,這需要與印太地區採取多邊策略,而其核心支柱是自由開放的印度太平洋,這需要通過強大的貿易和交流,來增強該地區的經濟發展。因而需要動員美國的盟友和友邦,而Quad就是最佳對象。如今,拜登追隨川普,同樣將Quad視為其區域戰略的基石。2021年3月,Quad舉行視訊高峰會,更增加其正規化。但為了取得成功,Quad需要從專注於中國的四方團體,發展成應對一系列特定功能挑戰的先驅群體,最好是讓Quad成為印太地區解決問題的聯盟的核心,否則難以在當地獲得共鳴。
 

Quad的功能

由於Quad在最近幾年受到了極大的關注,但從對特定危機的非正式回應開始,從冠狀病毒疫情到2021年2月緬甸發生軍事政變,Quad國家並未為緊急挑戰提供集體解決方案。雖然川普政府在2017年擴大Quad的功能,該組織並未對當地印太問題發揮任何作用。而拜登和他的團隊在二月份,參與了Quad外長電話會議,建議要共同應對冠狀病毒以及其他挑戰,但Quad國家不能單獨解決任何這些問題,因他們需要其他合作夥伴。

問題是Quad幾乎完全專注於安全性問題,因而受到侷限。尤其中國是所有印太地區國家最大的貿易夥伴,Quad專注圍堵中國,並不符合當地國家的基本利益,反而會被視為攪亂一池春水。若以2016年菲律賓所提的南海仲裁案為例,在美國全力支持下,菲國花了三千萬美元打贏了官司,但是這為菲律賓帶來的利益為何?追隨美國的腳步卻得不償失。再如四月上旬,法國與Quad成員國在孟加拉灣展開為期3天的聯合軍演,為抗衡中國威脅作準備,但這對於當地的東協國家有何助益?

相對的,若Quad可以領導綠色能源創新和金融領域的地區聯盟,因拜登已確定解決氣候危機是他的政府的頭等大事,到2050年實現零碳淨排放,四方國家之間的協調可以首先提高凝聚力,並為包括中國在內的亞洲其他國家提供榜樣。

此外,Quad可以共同推動提高基礎設施發展和融資標準,但若沒有合作夥伴,僅Quad就無法實現這一目標。在實踐中,美國為抗衡中國「一帶一路」而建立的「藍點計畫」被證明很難執行,因其核心部門為美國「海外私人投資公司(OPIC)」,缺乏強而有力的國家角色來推行。若Quad可以促使其他國家加入進來,其效果可能會加強。

2020年,由於疫情的殺傷力,以及中國對澳大利亞的制裁,還有中印關係的緊張,凸顯了保護供應鏈的必要性。澳大利亞、印度和日本已經宣布計劃合作建立「供應鏈彈性計劃」,該計劃旨在審查當前潛在的漏洞,並探討生產轉移的潛力,以提高未來的可預測性。就在二月份,拜登也下令對供應鏈進行快速審查,目的是將敏感的製造業供應鏈轉移回美國。若Quad能根據行業和供應鏈,來強化非正式聯盟,才能增加Quad的角色與功能。
 

小結

從意識型態的角度來看,Quad在印太地區曲高和寡。因為印太地區的其他國家,都在民主與價值方面與Quad有相當差距,要如何獲得更廣大的迴響,確實有其難度。

再從功能性的角度觀之,為了有意義地解決問題,Quad需要將重點從對話形式,轉移到針對印太地區國家現在面臨的最緊迫事項。就算亞洲其他國家認為,Quad只不過是一個論壇,討論中國崛起帶來的風險,而偶爾舉行聯合軍事演習,那麼這些國家就不太可能產生興趣。

當然,去年北京對澳大利亞和印度採取的行動,凸顯了伙伴之間團結的好處。但是,亞洲其他國家的關注點,不在Quad與北京之間的問題上,而是在應對一系列日常挑戰和發展方面,目前Quad確實孤掌難鳴。


(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)