2021-12-21

 

距離2021年2月1日緬甸軍方聲稱依據2008年憲法中第417條與第418條的內容規定，第四度接管國家權力至今已將近一年。由於新冠肺炎（COVID-19）的反覆衝擊，緬甸疫情雖看似較前期緩解，新冠疫苗接種人數已超過1,761萬人，其中接種兩劑者為1,231萬人，接種一劑者為530萬人，然而緬甸醫療資源嚴重不足、檢測能力有限，加之政治、經濟、種族、宗教等內憂外患交織的變數，導致緬甸的困境仍遲遲未透露出明顯改變的曙光。

今年12月初，曾獲得諾貝爾和平獎的緬甸前國務資政翁山蘇姬以及其他具高度政治敏感性的相關司法案件陸續宣判，兼之全國性公民抗命運動（Civil Disobedience Movement, CDM）也尚未停歇，大城市、多個省邦與鎮區仍皆持續發生敲打鍋碗瓢盆抗議的衝突、爆炸、槍擊、軍警敲門及各項追捕事件。外界預期，接下來相關案件的陸續宣判，會催化更多軍民對抗事件與種族武裝衝突，短期內安全情勢可能更為惡化或複雜。
 

緬甸是一個典型的多民族國家，然而族群的形成與認同，相應於緬甸的歷史文化、公民資格等事證顯示，緬甸國內部分地區的緊張情勢，跳脫不出種族問題的遺留與現況。為提供緬甸政府單位及相關組織在規劃國家政策及計劃時參考使用，緬甸勞工、移民暨人口部的人口局以2014年緬甸人口普查為基礎計算，公布2021年10月1日緬甸預估人口達5,530萬。這五千多萬的人口數，是由8大族群和至少135個民族組合而成，其中緬族（Bamar）人數最多，將近七成，其他的少數民族則占總人口的三分之一左右，分布在全國二分之一以上的地區。

少數民族中主要有撣族（Shan）、克倫族（Karen）、若開族（Rakhine）、孟族（Mon）、克欽族（Kachin）、欽族（Chin）與克耶族（Kayah）等七個民族，擁有以各自民族命名的邦（緬甸種族地理位置分布請參照下圖示）。至於外來移民及其後裔，於緬甸的種族人口中占比不大，主要來自於中國大陸、印度、孟加拉與巴基斯坦等國，其中華裔約有300萬。此外，尚有更少數的民族，如長頸族、阿卡族（Akha）與佤族…等等。各少數民族皆有自己的語言，而撣族、克倫族、克欽族和孟族等則有自己的文字。全國多半人口的主要宗教信仰為南傳上座部佛教，也有少數民族的原始宗教、伊斯蘭教與印度教信仰。

緬甸種族地理位置分布圖示。
資料來源：陳怡君、宋鎮照，2016，《緬甸政治新發展（1990~2015）：轉型與變革》，台北：五南圖書，頁iv。

緬族是緬甸種族裡的主體民族，也是緬甸的第一大民族，緬族起源於中國西北地區羌族的一個支系。緬族先民有過三次大的遷徙，於西元650年進入曼德勒南方30公里的叫棲鎮一帶定居。目前緬族群主要集居在伊洛瓦底江中下游及三角洲，在緬甸七個省的人口比重中占絕大多數，在七個少數民族邦中也有廣泛分布。由於緬族群在歷史上曾先後三次建立統一全緬甸的封建王朝，分別是蒲甘王朝、東吁王國與貢榜王朝，因此在緬甸反對英國殖民系統爭取民族獨立的運動中發揮了領導的作用，在人口數量上占多數，聚居區又多屬於緬甸經濟與文化較為發達的地區，因此在緬甸政治、經濟、文化與教育等各個領域有主導作用。一方面是因為殖民政策所產生的資源不均衝突的歷史緣由，另一方面則是軍人政府執政時實施「緬族即國族」的種族政策推動，在這些背景下，逐步形塑成緬甸的特殊種族文化展現，亦即「大緬族主義」的意識型態以及族群不和諧的樣貌。
 

當緬甸於1947年要求脫離英國而獨立時，緬甸國父翁山將軍（Aung San）意識到種族議題，認為民族的團結是緬甸獨立的關鍵，於是就在著名的《彬龍協議》（Panglong Agreement）中根據過往的歷史和社會現實，對緬甸民族的政策做了些許調整，包括讓各少數民族地區充分享有自治的權力，並保留各少數民族地區領袖的特權，翁山將軍因此在當時充分獲得緬甸境內絕大多數地區和各少數民族領袖的支持。也因為如此，翁山將軍對於當初即將獨立的緬甸，決定實行聯邦制的國家體制，希望能藉此為獨立後的緬甸發展奠定基礎。

翁山將軍在設計與制定獨立後的第一部憲法時，不僅保證聯邦內各少數民族的權力，以及少數民族中上層的特權，更表明各民族自治邦享有聯邦國家三權分立的權力。其中，撣邦和克耶邦還可以在10年後投票決定是否繼續留在聯邦內。這是一部根據緬甸的歷史和現實制定的合符緬甸國情、自由的民族聯邦憲法。

然而，就在緬甸獲得獨立的前夕，翁山將軍不幸被極右派份子所暗殺，新的國家領導集團中沒有像翁山那樣在各民族中有影響力和號召力的領袖，尤其是在少數民族問題上缺少遠見和耐心，加上大緬族主義嚴重。因此，雖然歷史上緬族、撣族和孟族都統治過緬甸，但統治時間最長、國土疆域最大以及影響最為深遠的依舊是緬族，故在緬甸的政治、社會和經濟體制的決策過程中，往往被緬族的自我中心思想所支配。此外，聯邦政體的政權缺乏集中性，在獨立後不久就取消了原來憲法中賦予少數民族邦自治的一些權力和民族上層的特權，使得原來就很脆弱的民族關係蒙上了一層陰影。

多年來，緬甸的民族問題是國內最困難的挑戰之一，緬甸多民族國家的建構始終與少數民族的分離、自治權等自我發展要求之間存在嚴重的爭論焦點。現行的《緬甸公民法》也以種族的歸化與淵源程度將緬甸公民分為三類。由上述種種可知緬甸的種族問題有著深刻的歷史背景與根源，在現實中表現為政治權利、經濟與宗教等方面的不平等或差異，甚至在很長的時間裡逐步惡化為武裝衝突，也形成了目前政局困境的主因之一。
 

緬甸種族議題的特殊之處在於，因處於特定的歷史背景與政局更迭的狀態下，即使緬甸在2021年第四度接管發生前的幾年，基礎建設看似不足，然而發展進程看似不斷的深化，緬甸各方面的建設與環境的變化十分驚人；儘管如此，由於緬甸政府採取了不切實際的民族政策，使得緬甸的民族關係持續惡化，進而直接使緬甸陷入了長達數十年的內戰之中，民族問題成為阻礙緬甸發展的一個重要因素。也因此國內撣族、孟族、克倫族與若開族等多個少數民族不斷地與政府發生武裝爭執。

自1988年9月18日透過政變上台的緬甸軍人政府，由於宣布廢除憲法、解散人民議會和國家權力機構等行徑，加上1990年的大選後不願意交出政權並軟禁翁山蘇姬等舉措，因而使其在國際上被孤立和經濟受到制裁，國內經濟成長停滯、人民普遍貧困，為了求取在國際上的生存空間，軍政府只好著手進行政治改革。近20年來，重大發展包括：2003年公布「民主路線圖」的計畫；2011年登盛上台，主張與各少數民族武裝簽署停火協議，提倡國內和平進展三步驟；2012年翁山蘇姬進入國會；2013年，翁山蘇姬表態會參加2015年大選；2015年10月15日緬甸政府與八個少數民族武裝團體簽署有限停火協議；2015年11月8日大選結果出爐；2016年3月15日選出總統與副總統；2018年3月21日，第一位民選總統吳廷爵辭職；2021年2月1日緬甸軍方再次接管國家權力…等等。

從1988年至今的歷史進程、緬甸政府與民族間互動的關係以及與外界勢力間的關係，可以發現不論是政治體制的轉型，或是發展的軌跡，其實均摻雜著緬甸長期國內種族鬥爭下的博弈因子。再者，與緬甸政府達成和解的少數民族武裝特區，以及持續和緬甸政府對抗的少數民族武裝，皆散落緬甸各境。這幾年，緬甸的戰事也逐步升級與擴大。以往大多是由緬甸正規軍先攻擊才引發戰火，然而這兩年，民間武裝聯軍進入緬甸控制區襲擊緬甸正規軍的狀況開始陸續增加。這些內戰的發生，直接或間接地導致緬甸的政經與民生因民族問題而無法邁向真正穩定的未來，且各少數民族的訴求與政策立場均不同，兼之歷史事證等背景，導致緬甸的種族議題並非能單純以民族衝突或宗教衝突的問題去定義根源與解決矛盾，複雜性也倍增。
 

這個飽受大環境震盪、軍人接管、國家建設停擺、人民教育受阻等內憂外患夾擊的金色國度，不僅近期需要面對新冠病毒的衝擊與子彈的威脅，更有著長期存在於緬甸、內化的種族認知與深化的民族武裝衝突等議題。在這樣的背景下，緬甸觀察者除追蹤分析軍方勢力會如何在外交、經濟、法治、政治勢力與國內疫情間取得平衡，讓緬甸能夠再次往前行之外，也必須思考緬甸結構上的困境與變數，亦即應該怎麼面對與少數民族武裝的內戰問題和宗教衝突，是應該一併考量的議題與重點。最後，如何真正解決這個多族群國家的紛爭，也將是影響緬甸發展的重大考驗與後續觀察焦點。

本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第20期
本專欄作者觀點不代表論壇立場

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關於作者
陳怡君是國立成功大學政治經濟研究所博士。關注東亞區域政治經濟發展、性別與文化、生態種族平等及緬甸研究。