徐維邑
2021-09-08
台灣正逢開學季，教育部8月26日公布新學年度大專院校預估新生入學人數為22.8萬人，實際上目前共有152間大專院校合計提供34.3萬的招生名額，足以容納所有從高職、高中畢業有意願進入大學的學生。高等教育普及化的時代，大幅增加的畢業生人數也改變了高教人力供給與就業市場需求的關係。近十年，台灣的大學畢業生失業率處於高於總體失業率的情況，不僅連年沒有好轉的跡象，即便順利就業，能夠找到的工作也存在許多低薪和無法讓其充分發揮所學的「低度就業」（underemployment）現象。同樣的結構性就業困境也正在越南發生當中。
儘管越南的大學入學窄門在歷經多次教育改革後獲得緩解，但近年大學端產出的畢業生數量迅速攀升，而另一方銜接的就業市場顯然無法招架。因此，越南大學生正面臨同等嚴重的困境，企業求才人數不足反應在大學生失業比率連年增加，甚至高於其他學歷的族群近三倍之多。
此一連串的問題起自1986年越南實施經濟改革（Đổi mới）之後，產業結構朝向現代化轉移所導致。1996年開始，越南大力推進國家工業化發展，隨之帶動的勞動力需求驅動高等教育發生演變，以因應改革開放後朝向市場經濟的人力需求。因此，越南高等教育開始進行大幅度擴張，於1998年修改《教育法》（Luật Giáo Dục）放寬教育機構類型限制，開始設置私立和國際大學，朝符合經濟發展需求的多元化方向邁進。高教數量的增加確實解決越南青年升學機會僧多粥少的問題，但這只解決初步的門檻和人數限制。當大學生經過四年努力學習專業知識，畢業後卻面臨所學與職場所用不符，甚至失業的窘境，使得專家學者及大眾對於高教教學效果和品質的質疑逐漸浮出檯面。
越南高等教育改革初期：與政經發展同步的歷史脈絡
教育是推動社會經濟文化發展、政治民主化的有效途徑，但教育制度和內容也很大程度地受到國家政治文化背景的影響。因此，教育體系需要內外兼具的改革，接受新時代的考驗。自19世紀末，越南曲折的教育改革與政治經濟發展具有密不可分的關聯，歷經了四段不同的政權統治：法國統治時期、法越戰爭（Chiến tranh Đông Dương）時期、北越胡志民民主共和國時期、南北越統一的社會主義時期。政治對社會議題的影響反映在當權者希望培育出什麼樣的人才，以符合當前需求，因此掌控作為輸出社會經濟主力命脈的高等教育成為治理國家的關鍵環節。
19世紀中末期，在法國統治下的越南高等教育並不是以積極培養學子為目的，充其量只能算是滿足建設殖民地的統治工具，這時候的高教扮演培育行政初級人才和技術型人員的角色，產出符合制度支配下的補充性人力需求。
接著，越南進入長達20多年南北分治，此期間的高等教育首次出現較為分化，能夠選擇深入學習某項專業的發展。相較前一階段法國有限度的滿足越南人對高等教育的需求，這時期大幅度的高教革新發生在北越新建立的「民主共和國」。當時的時代背景之下，北越得到蘇聯的大力援助，除了經濟建設的支援，蘇聯也引進具有其重工業特色、分專業的工業大學和綜合性文理大學架構。大學數量增加以及科目分化的效果成功吸引更多人接受高等教育，使越南的大學生人數在1939到1964年之間增加近50倍，擴增至2.7萬人。
19世紀中末期，在法國統治下的越南高等教育並不是以積極培養學子為目的，充其量只能算是滿足建設殖民地的統治工具，這時候的高教扮演培育行政初級人才和技術型人員的角色，產出符合制度支配下的補充性人力需求。
接著，越南進入長達20多年南北分治，此期間的高等教育首次出現較為分化，能夠選擇深入學習某項專業的發展。相較前一階段法國有限度的滿足越南人對高等教育的需求，這時期大幅度的高教革新發生在北越新建立的「民主共和國」。當時的時代背景之下，北越得到蘇聯的大力援助，除了經濟建設的支援，蘇聯也引進具有其重工業特色、分專業的工業大學和綜合性文理大學架構。大學數量增加以及科目分化的效果成功吸引更多人接受高等教育，使越南的大學生人數在1939到1964年之間增加近50倍，擴增至2.7萬人。
改革開放後的越南：經濟轉型促進高教體制變革
近年，越南高等教育顯著的改革發生在1986年實施改革開放之後，可以視為高教發展重要的分水嶺。於此之前，越南所有的大學皆為公立，且數量稀少，但是面對1986年實施經濟改革後，開放市場經濟發展，產業升級使學生迫切須要學習新產業知識，而就業市場也急需受過良好教育的勞工投入。政府為了回應教育與產業雙方的需求，希望解決國家經濟發展不足的情形，分別於1998年及2005年越南《教育法》（Luật Giáo Dục）取消設置學校的限制，即在原有的公立大學之外，開放民間置辦私立及國際大學的自主權，以培養充足且優良的人力資源。
為了加速提供高教機會，越南政府除增加大專院校數量，也積極向外找尋資源，例如制定有利外資的政策，以吸引外資直接投資教育機構，亦引入外國教育機構及教師至越南投入高等教育。這一系列的相關政策鼓勵更多優良的資源注入越南，增加越南高教的多元性，也提供學子更多的選擇。由近年統計資料發現，這些政策的實施有效促使高等教育機構數量呈現穩定成長的趨勢。根據越南教育部於2021年6月公布最新數據顯示，目前公立、私立大學共計237所（不包含軍事教育學校），並有26.3萬名大學生於今年度畢業，相較於改革開放前的高教規模已不可同日而語。
為了加速提供高教機會，越南政府除增加大專院校數量，也積極向外找尋資源，例如制定有利外資的政策，以吸引外資直接投資教育機構，亦引入外國教育機構及教師至越南投入高等教育。這一系列的相關政策鼓勵更多優良的資源注入越南，增加越南高教的多元性，也提供學子更多的選擇。由近年統計資料發現，這些政策的實施有效促使高等教育機構數量呈現穩定成長的趨勢。根據越南教育部於2021年6月公布最新數據顯示，目前公立、私立大學共計237所（不包含軍事教育學校），並有26.3萬名大學生於今年度畢業，相較於改革開放前的高教規模已不可同日而語。
越南高教改革困境：質和量的落差
經過十多年的教育改革，越南高等教育改革的成效在解決「教育機會」方面問題確實獲得明顯的改善，從大專院校數量年年增加可以看出大學教育規模的拓展和普及化正在逐漸落實。然而，距離越南高等教育能完全滿足國家新興經濟和變化迅速的社會需求之前，仍然有一段路要走。
近期專家學者深入檢視越南高教，下一步急須解決的是「教育品質」的問題。根據2018年經4個授權評鑑機構對越南高教機構的評鑑結果，受評鑑的122所公立教育機構中，有43％的學校擁有不符合標準的講師，而有55％的學校沒有足夠的講師。總體評鑑數據顯示，只有一所機構接近完全符合評鑑標準（符合61項標準中的56項），高達83.8％受評鑑機構甚至未能符合其中9項標準。然而根據規定，若要通過評鑑必須至少符合8成的標準，偏低的評鑑通過率真實反映越南高教在品質優化方面仍有很大的改善空間。深入探討這些未達標準的項目可以發現，大部分學校主要在課程規劃、學生成果評估、教師數量及學歷要求方面都須要改進。現任河內理工大學Bành Tiến Long教授（前越南教育部副部長）便表示，這些低於標準的評鑑數值正好說明為什麼越南沒有任何一間大專院校擠身世界排名前500的名單中。
世界銀行於2020年發表對越南高教的研究報告指出，越南高等教育的研究成果及學術論文轉換率與鄰近國家例如菲律賓、印尼、泰國、馬來西亞與中國相比都偏低，論文引用次數在東協國家之中也僅高於菲律賓。除此之外，該報告還點出越南在大學與產業界合作極少的關鍵，原因是目前在大學裡進行的學術研究與現行產業使用到的技術相關性低，使得大學生無法得到在實際相關產業中充分發展的機會。即便越南教育部在《2009-2020年教育發展計畫草案》中提出「教育品質提高及與國際接軌」的目標，顯然，越南的現況不論是教學還是研究品質都與符合目標相距甚遠。
近期專家學者深入檢視越南高教，下一步急須解決的是「教育品質」的問題。根據2018年經4個授權評鑑機構對越南高教機構的評鑑結果，受評鑑的122所公立教育機構中，有43％的學校擁有不符合標準的講師，而有55％的學校沒有足夠的講師。總體評鑑數據顯示，只有一所機構接近完全符合評鑑標準（符合61項標準中的56項），高達83.8％受評鑑機構甚至未能符合其中9項標準。然而根據規定，若要通過評鑑必須至少符合8成的標準，偏低的評鑑通過率真實反映越南高教在品質優化方面仍有很大的改善空間。深入探討這些未達標準的項目可以發現，大部分學校主要在課程規劃、學生成果評估、教師數量及學歷要求方面都須要改進。現任河內理工大學Bành Tiến Long教授（前越南教育部副部長）便表示，這些低於標準的評鑑數值正好說明為什麼越南沒有任何一間大專院校擠身世界排名前500的名單中。
世界銀行於2020年發表對越南高教的研究報告指出，越南高等教育的研究成果及學術論文轉換率與鄰近國家例如菲律賓、印尼、泰國、馬來西亞與中國相比都偏低，論文引用次數在東協國家之中也僅高於菲律賓。除此之外，該報告還點出越南在大學與產業界合作極少的關鍵，原因是目前在大學裡進行的學術研究與現行產業使用到的技術相關性低，使得大學生無法得到在實際相關產業中充分發展的機會。即便越南教育部在《2009-2020年教育發展計畫草案》中提出「教育品質提高及與國際接軌」的目標，顯然，越南的現況不論是教學還是研究品質都與符合目標相距甚遠。
越南高等教育的挑戰：學用不符產業所需
隨著全球化的趨勢，高速發展的新技術、國與國之間更加緊密的影響及兢爭都帶來新的挑戰，使國家經濟結構調整勢在必行。越南的產業升級有賴於引進外商直接投資（Foreign Direct Investment, FDI），但是獲益的產業及對象集中在勞力密集產業和藍領勞工，並沒有直接對於受高等教育的學生帶來好處。相反的，比起基礎教育程度的族群失業率1.71%，高等學歷族群的失業率高達4.49% 。
英國文化協會（British Council）在2020年發表的研究報告《下世代越南》（Next Generation Vietnam）指出，「學用落差」是越南青年認為當前高教待解決的嚴峻問題之一。英國文化協會是由英國政府成立的非營利組織，宗旨是促進文化與教育的國際交流，自2009年起針對經歷重大變革國家的青年進行研究。這些研究涵蓋年輕人對教育、就業和社會的看法，對自己國家未來發展的擔憂和期待，目的是確保年輕人的利益和心聲能被受到重視。該份關於越南16至30歲青年對社會議題看法的《下世代越南》研究指出，越南大學生認為公立大學（佔總高教數量70%以上）提供的課程不足以讓他們具備找到好工作的能力。比起國際學校和私立學校，公立學校較少提供理論課程以外的學習資源，例如現代職場必備的溝通能力、創造力、團隊合作、獨立思考等軟實力。除此之外，大學生也將部分失業和「低度就業」的原因歸咎於學校沒有給予適當的職涯輔導，缺乏對就業市場的認識導致學用落差，而雇主不願意雇用專業技能不足的學生，使得這些學生失業或是只能選擇技能要求較低且薪資較低的工作。
英國文化協會（British Council）在2020年發表的研究報告《下世代越南》（Next Generation Vietnam）指出，「學用落差」是越南青年認為當前高教待解決的嚴峻問題之一。英國文化協會是由英國政府成立的非營利組織，宗旨是促進文化與教育的國際交流，自2009年起針對經歷重大變革國家的青年進行研究。這些研究涵蓋年輕人對教育、就業和社會的看法，對自己國家未來發展的擔憂和期待，目的是確保年輕人的利益和心聲能被受到重視。該份關於越南16至30歲青年對社會議題看法的《下世代越南》研究指出，越南大學生認為公立大學（佔總高教數量70%以上）提供的課程不足以讓他們具備找到好工作的能力。比起國際學校和私立學校，公立學校較少提供理論課程以外的學習資源，例如現代職場必備的溝通能力、創造力、團隊合作、獨立思考等軟實力。除此之外，大學生也將部分失業和「低度就業」的原因歸咎於學校沒有給予適當的職涯輔導，缺乏對就業市場的認識導致學用落差，而雇主不願意雇用專業技能不足的學生，使得這些學生失業或是只能選擇技能要求較低且薪資較低的工作。
越南高等教育改革的展望
越南每年教育與公共方面支出占總政府支出的20%，如此將高比例資金投入教育固然是國家重視教育的表現，但值得思考的是實際受惠的範疇。與其照目前主要花費在一般性經常支出（例如教師薪資），更應該關注的是如何更有效地分配有限資源，以提升高等教育實際帶給國民知識、就業選擇及生活水準上的躍升。
新冠肺炎（COVID-19）從2019年底肆虐至今，對社會各層面都帶來巨大的影響。越南2020年上半年，約有3萬間企業不敵疫情而倒閉（高於2019年倒閉的數量），根據胡志明市的稅務局統計，今年（2021年）首四個月，胡志明市就有約18,000家企業被迫停業。如此百業蕭條的困境，在各級教育階段之中首當其衝的就是大學畢業面臨求職的青年。疫情讓原本已不順利的求職過程雪上加霜，失業和低度就業的現況，凸顯高等教育無法有效將受過四年教育的學生帶進同時滿足雇主要求及學生意願的就業市場。
在市場化及國際化的高等教育改革趨勢下，培育品質優良的人力資源，以滿足學生自我追求及國家經濟發展需求是目前需要努力的目標。由於越南希望在2035年成為中上收入國家（upper-middle income），其生產力和創新技術必須不斷提升，這有賴於更多高品質人力投入相關產業的努力成果。因此，越南政府有必要在政策規劃清晰的基礎之上，實踐提升高教教學及研究品質，進而幫助青年就業的一套完善措施。
在過去的二十年裡，越南嘗試了一系列的高等教育改革，在擴大入學機會方面取得了良好的成果，但深耕品質方面卻尚未見其成效。在最新制定的《2021-2030年高等教育總計畫》（master plan）中，教育部將現代化、提高品質、和加強研究和技術作為首要任務，佐以支持性的資金投入和結構調整，期盼高等教育能突破發展瓶頸。 完善高等教育的核心必定是品質方面的把關，其中涵蓋教育制度的優化、課程設計的適切性、教育人員的素質提升、學術研究朝向符合國際標準，以及產學增加緊密聯繫等方面的課題，以創造教育、就業及經濟三者之間更緊密的未來。越南目前擁有經濟發展正成長的樂觀未來，因此高等教育要如何發展才能更準確的成為社會經濟發展的有效推動力，這是越南政府需要持續思考的問題。
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第9期
本專欄作者意見不代表論壇立場
關於作者
徐維邑畢業於國立臺北教育大學教育系學士，曼徹斯特大學商學院（Alliance Manchester Business School ）管理碩士。關注教育領導與政策、商業管理、以及財務金融領域。
新冠肺炎（COVID-19）從2019年底肆虐至今，對社會各層面都帶來巨大的影響。越南2020年上半年，約有3萬間企業不敵疫情而倒閉（高於2019年倒閉的數量），根據胡志明市的稅務局統計，今年（2021年）首四個月，胡志明市就有約18,000家企業被迫停業。如此百業蕭條的困境，在各級教育階段之中首當其衝的就是大學畢業面臨求職的青年。疫情讓原本已不順利的求職過程雪上加霜，失業和低度就業的現況，凸顯高等教育無法有效將受過四年教育的學生帶進同時滿足雇主要求及學生意願的就業市場。
在市場化及國際化的高等教育改革趨勢下，培育品質優良的人力資源，以滿足學生自我追求及國家經濟發展需求是目前需要努力的目標。由於越南希望在2035年成為中上收入國家（upper-middle income），其生產力和創新技術必須不斷提升，這有賴於更多高品質人力投入相關產業的努力成果。因此，越南政府有必要在政策規劃清晰的基礎之上，實踐提升高教教學及研究品質，進而幫助青年就業的一套完善措施。
在過去的二十年裡，越南嘗試了一系列的高等教育改革，在擴大入學機會方面取得了良好的成果，但深耕品質方面卻尚未見其成效。在最新制定的《2021-2030年高等教育總計畫》（master plan）中，教育部將現代化、提高品質、和加強研究和技術作為首要任務，佐以支持性的資金投入和結構調整，期盼高等教育能突破發展瓶頸。 完善高等教育的核心必定是品質方面的把關，其中涵蓋教育制度的優化、課程設計的適切性、教育人員的素質提升、學術研究朝向符合國際標準，以及產學增加緊密聯繫等方面的課題，以創造教育、就業及經濟三者之間更緊密的未來。越南目前擁有經濟發展正成長的樂觀未來，因此高等教育要如何發展才能更準確的成為社會經濟發展的有效推動力，這是越南政府需要持續思考的問題。
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第9期
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徐維邑畢業於國立臺北教育大學教育系學士，曼徹斯特大學商學院（Alliance Manchester Business School ）管理碩士。關注教育領導與政策、商業管理、以及財務金融領域。