陳怡君
2021-08-29
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自今（2021）年2月1日緬甸軍方聲稱依據2008年憲法中第417條與第418條的內容規定，第四度堂而皇之的接管國家權力，並同步拘留總統吳溫敏和翁山蘇姬等領導人，至今已大半年有餘。緬甸的發展進程看似經歷著滿布內憂外患的乖舛，不論是政治層面的軍方勢力管控、社會層面的大城市民眾抗爭，或因為新冠疫情而深刻影響的民生窘迫，都使得緬甸同步面臨彷彿失控又失能的內外交織困境。這樣的狀態也讓許多人不免擔憂，緬甸從2015年選後逐步邁向變革的緩步民主道路，是否會走回頭路？而由這些層面的相互關係上觀察，這些因素都讓緬甸未來的發展充滿著更多潛在的變數。
區域背景分析：軍方四次接管國家權力的比較
緬甸自從1948年獨立後，總共歷經軍方四次接管國家權力的狀態，分別為1958年總理吳努轉移權力事件、1962年尼溫將軍政變事件、1988年蘇茂將軍「國家法律和秩序重建委員會」（The State Law and Order Restoration Council，簡稱：SLORC）事件，以及時至今日的2021年2月接管事件。
從區域背景的層面而論，前三次緬甸軍方接管國家權力的時刻，緬甸均處於嚴格的政治管控、經濟停滯、社會動盪與民族撕裂的情勢中，加上國內販毒情況氾濫、政府治理不當與腐敗，使得緬甸的經濟更加蕭條。且前三次接管所發生的時間點，緬甸均處於尚未加入區域性國際組織，與周邊國家的互動甚少的狀態。而第三次接管之際，亦即是1987年代晚期，緬甸更成為全球最貧困的國家之一，處於鎖國的自我封閉狀態。
而2021年第四次接管的緬甸樣貌，區域背景和前三次有相似處，也有許多不同之處。除了遭受全球新冠疫情（COVID-19）的大環境衝擊外，緬甸不論是政治、經濟、社會情勢上的嚴重程度，都較前三次的狀態和緩些許；再者，緬甸被軍方第四次接管之時已加入東協，與周遭的東南亞國家建立起密切的鏈結關係，例如加入區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱：RCEP）。緬甸軍方在此次接管後發出聲明，承諾會於實施一年的緊急狀態後重新舉行「真正的、有秩序的民主選舉」。然而8月1日又宣布延後選舉時間表，軍方領導人敏昂萊僅於電視談話中口述保證將於2023年8月舉行多黨選舉的大選和解決緊急狀態，接續的動向和發展仍不明朗且難以定論。
從區域背景的層面而論，前三次緬甸軍方接管國家權力的時刻，緬甸均處於嚴格的政治管控、經濟停滯、社會動盪與民族撕裂的情勢中，加上國內販毒情況氾濫、政府治理不當與腐敗，使得緬甸的經濟更加蕭條。且前三次接管所發生的時間點，緬甸均處於尚未加入區域性國際組織，與周邊國家的互動甚少的狀態。而第三次接管之際，亦即是1987年代晚期，緬甸更成為全球最貧困的國家之一，處於鎖國的自我封閉狀態。
而2021年第四次接管的緬甸樣貌，區域背景和前三次有相似處，也有許多不同之處。除了遭受全球新冠疫情（COVID-19）的大環境衝擊外，緬甸不論是政治、經濟、社會情勢上的嚴重程度，都較前三次的狀態和緩些許；再者，緬甸被軍方第四次接管之時已加入東協，與周遭的東南亞國家建立起密切的鏈結關係，例如加入區域全面經濟夥伴協定（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡稱：RCEP）。緬甸軍方在此次接管後發出聲明，承諾會於實施一年的緊急狀態後重新舉行「真正的、有秩序的民主選舉」。然而8月1日又宣布延後選舉時間表，軍方領導人敏昂萊僅於電視談話中口述保證將於2023年8月舉行多黨選舉的大選和解決緊急狀態，接續的動向和發展仍不明朗且難以定論。
點燃火線的關鍵：軍隊國家化的進程被高估
2020年11月8日，緬甸舉行了五年一次的大選，也是第一次由民選政府所主持和主導的選舉。大選的結果為執政的全國民主聯盟（Nation League for Democracy，簡稱：NLD或全民盟）獲得壓倒性的勝利，使得全國紅旗昂揚，原先預計和「緬甸實際權力最強政黨」、緬軍勢力控制的最大反對黨聯邦鞏固與發展黨（Union Solidarity and Development Party，簡稱：USDP或鞏發黨）之「孔雀與獅子的激烈對決」並未發生。不僅如此，不論是鞏發黨、少數民族黨或其他政黨的得票數均遠遠低於全民盟，然而看似多屬民意依歸的全民盟，實則存在許多執政隱憂。
全民盟於2016年執政後，即喊出民族和解、發展和修憲的任務口號，然而這三個任務至第四次軍方接管前均沒有取得實質進展。尤其是民族和解與修憲都非常需要軍方的支持。民族和解首要任務著重於民族合作，而自2016年至2020年的四次21世紀彬龍會議暨聯邦和平大會，雖有簽署聯邦協議文件，然成效甚微；而關於修憲的議題，全民盟提出的修憲案中欲削減軍方席次，導致緬甸軍方在選舉前多次公開質疑選舉公正性，認為聯邦選舉委員會在選舉工作上始終存在結構上的失誤，軍方掌控的幾家媒體也持續發送緬軍對選舉結果將會抱持警戒的呼籲和立場。軍方不間斷地試探社會反應和水溫，也埋下了軍方反撲的隱憂。
根據緬甸現行憲法，軍隊享有很高的自主權，國家三位安全事務部長也都直接由軍隊總司令任命。雖然在政治結構上，指揮鏈的最高層級是總統，而政變前的總統實質程度上是翁山蘇姬的副手，看似全民盟的領導人是國家最高的力量主宰。不過，緬甸軍方的依存意識很高，即便身居政府職位，軍人們仍往往只將自己定位為軍隊的一份子，視軍隊為賦予軍銜、榮譽和晉升的大家庭，而非將自身定位在緬甸政府的其中一員。
全民盟政府從未真正掌控住軍隊的力量，且明顯高估了軍隊國家化的進程、低估了改革的難度，並忽略緬甸軍方力量結構的堅實。從緬甸獨立前後至今的歷史軌跡、接管事件，以及軍人勢力的變遷來看，可以明確發現緬甸政治發展的轉變，多半來自於軍方勢力的牽動。因此當軍方勢力尚未瓦解，再加上於大選落敗，反彈聲浪和舉措日益激烈，此時軍隊國家化的進程無異是虎鬚上拔毛。2月發生的軍方接管事件就緬甸的朝野互動關係而言，看似意料之外，實則尚於情理之中。
全民盟於2016年執政後，即喊出民族和解、發展和修憲的任務口號，然而這三個任務至第四次軍方接管前均沒有取得實質進展。尤其是民族和解與修憲都非常需要軍方的支持。民族和解首要任務著重於民族合作，而自2016年至2020年的四次21世紀彬龍會議暨聯邦和平大會，雖有簽署聯邦協議文件，然成效甚微；而關於修憲的議題，全民盟提出的修憲案中欲削減軍方席次，導致緬甸軍方在選舉前多次公開質疑選舉公正性，認為聯邦選舉委員會在選舉工作上始終存在結構上的失誤，軍方掌控的幾家媒體也持續發送緬軍對選舉結果將會抱持警戒的呼籲和立場。軍方不間斷地試探社會反應和水溫，也埋下了軍方反撲的隱憂。
根據緬甸現行憲法，軍隊享有很高的自主權，國家三位安全事務部長也都直接由軍隊總司令任命。雖然在政治結構上，指揮鏈的最高層級是總統，而政變前的總統實質程度上是翁山蘇姬的副手，看似全民盟的領導人是國家最高的力量主宰。不過，緬甸軍方的依存意識很高，即便身居政府職位，軍人們仍往往只將自己定位為軍隊的一份子，視軍隊為賦予軍銜、榮譽和晉升的大家庭，而非將自身定位在緬甸政府的其中一員。
全民盟政府從未真正掌控住軍隊的力量，且明顯高估了軍隊國家化的進程、低估了改革的難度，並忽略緬甸軍方力量結構的堅實。從緬甸獨立前後至今的歷史軌跡、接管事件，以及軍人勢力的變遷來看，可以明確發現緬甸政治發展的轉變，多半來自於軍方勢力的牽動。因此當軍方勢力尚未瓦解，再加上於大選落敗，反彈聲浪和舉措日益激烈，此時軍隊國家化的進程無異是虎鬚上拔毛。2月發生的軍方接管事件就緬甸的朝野互動關係而言，看似意料之外，實則尚於情理之中。
國際調解成效不彰的原因：各方國際勢力的調解目標與力度不一
緬甸進入緊急狀態後，國際組織與強權、區域組織和一些中小型國家都紛紛表態或意圖介入改變。然而各方勢力的調解目標與力度均各異，導致調解的成效無法顯現。
國際組織與強權方面，以聯合國、歐盟與美國為首的西方國家，提出回復原先政治狀態，包含尊重去年大選結果、釋放民選領袖翁山蘇姬等政治犯的解決方式等訴求，讓現已大權重握的緬甸軍方無法接受。至於聯合國決議與國際力量僅具政治意涵，並無實際約束力；再者，歐盟與美國等西方國家至多也僅能譴責緬甸並採取經濟制裁，歐盟針對協助軍方的緬甸重要企業，例如緬甸經濟公司（MEC）和緬甸經濟控股公司（MEHL），實施資產凍結與簽證禁令。這兩家公司為軍方的重要企業，主導緬甸的貿易、酒類、香菸和消費商品等領域。美國則是對緬甸的數家寶石企業祭出制裁。然而軍方勢力並非首次遭到制裁，過去的經驗顯示，制裁對軍方的效果不彰，反而對緬甸的經濟困境雪上加霜。這不僅於根本上難以牽制軍方勢力，也無法在解決緬甸政治發展上實際使力。
在區域組織層面上，東協各成員的表態也無法達成施力的綜效成果。以泰國為例，泰國軍方本身就發動過多次政變，軍方文化更是泰國政府的主要力量。而泰緬兩國軍方的關係向來密切，因此立場上較為含糊；新加坡則是緬甸的最大投資來源國，雖表態期盼軍方早日釋放翁山蘇姬，但不支持全面制裁緬甸；至於其他東協各國態度不一，多半表示不願意干涉內政。除此之外，面對緬甸國內日趨嚴重的疫情、醫護設施不足，以及通報可能涵蓋的隱匿數字等實際問題，目前東協的力量都不足以實際推動解決方案。
至於中國大陸與緬甸關係，由於緬甸是第一個承認中華人民共和國的亞洲國家，也是中國大陸通向印度洋的重要媒介，因此過去數十年中，緬甸和中國大陸保持著密切的互動情誼。這次緬甸軍方接管事件發生後，中國大陸也一貫秉持尊重的原則，呼籲各方尊重緬甸主權，給緬甸時間讓國內各政治勢力間自己創造妥善和解的內外部解決環境。
國際組織與強權方面，以聯合國、歐盟與美國為首的西方國家，提出回復原先政治狀態，包含尊重去年大選結果、釋放民選領袖翁山蘇姬等政治犯的解決方式等訴求，讓現已大權重握的緬甸軍方無法接受。至於聯合國決議與國際力量僅具政治意涵，並無實際約束力；再者，歐盟與美國等西方國家至多也僅能譴責緬甸並採取經濟制裁，歐盟針對協助軍方的緬甸重要企業，例如緬甸經濟公司（MEC）和緬甸經濟控股公司（MEHL），實施資產凍結與簽證禁令。這兩家公司為軍方的重要企業，主導緬甸的貿易、酒類、香菸和消費商品等領域。美國則是對緬甸的數家寶石企業祭出制裁。然而軍方勢力並非首次遭到制裁，過去的經驗顯示，制裁對軍方的效果不彰，反而對緬甸的經濟困境雪上加霜。這不僅於根本上難以牽制軍方勢力，也無法在解決緬甸政治發展上實際使力。
在區域組織層面上，東協各成員的表態也無法達成施力的綜效成果。以泰國為例，泰國軍方本身就發動過多次政變，軍方文化更是泰國政府的主要力量。而泰緬兩國軍方的關係向來密切，因此立場上較為含糊；新加坡則是緬甸的最大投資來源國，雖表態期盼軍方早日釋放翁山蘇姬，但不支持全面制裁緬甸；至於其他東協各國態度不一，多半表示不願意干涉內政。除此之外，面對緬甸國內日趨嚴重的疫情、醫護設施不足，以及通報可能涵蓋的隱匿數字等實際問題，目前東協的力量都不足以實際推動解決方案。
至於中國大陸與緬甸關係，由於緬甸是第一個承認中華人民共和國的亞洲國家，也是中國大陸通向印度洋的重要媒介，因此過去數十年中，緬甸和中國大陸保持著密切的互動情誼。這次緬甸軍方接管事件發生後，中國大陸也一貫秉持尊重的原則，呼籲各方尊重緬甸主權，給緬甸時間讓國內各政治勢力間自己創造妥善和解的內外部解決環境。
國內抗議下的曙光與困境：新媒體與民生
緬甸國內從2月以來發生的全國性公民抗命運動（Civil Disobedience Movement，簡稱：CDM），這些自發示威抗爭的民眾大部分集中在大城市，例如首都奈比多、仰光或曼德勒（瓦城）等城市；其他偏遠小城市則因訊息傳遞不同步、環境背景等因素，使得抗議力道相對薄弱。
由於大城市的示威人潮實在太多，抗議熱度也未因時間或軍方派出鎮壓的行徑而稍減，於是軍方於2月8日公告依據《緬甸刑事訴訟法》第144條（Section 144, the Code of Criminal Procedure）的規定，宣布奈比多、仰光和曼德勒等大城市實施宵禁。其他大省邦鎮區，有些陸續由軍方接管議會，也一一實施宵禁，晚間20時至凌晨4時禁止人民外出。後續的軍方政策雖有呈現滾動式調整的狀態，例如仰光微調為晚間22時至凌晨4時，然而大抵上均實施緊急狀態的控管政策。
除了宵禁措施，也進行電話線、電視台、網路封鎖和加深審查力道。新媒體方面，緬甸網路和電子社群媒體的興起時間不長，2016年上網的人數僅剛達到總人口的50%，透過新媒體的傳遞，緬甸與外界的連結速度和資訊的傳播的確加快許多。時至2021的現在，更多緬甸人的生活資訊與分享仰賴於在Facebook、Messenger、Instagram、Twitter、YouTube等社群網路和通訊軟體上的聯繫。
緬甸軍方接管並實施宵禁後，有一段時間採取斷網措施。為了防止人民突破斷網封鎖，軍方同步封鎖Tor、VPN等翻牆工具的網站，訊息都僅能斷斷續續地發送與接收。居住於仰光市中心蘇雷佛塔（Sule Pagoda）附近的緬甸友人說他們為了要自我保護，準備刪除自己的Facebook帳號，用Messenger傳送來的最後一則短訊息是：「恐懼又擔憂。」每當夜幕低垂，敲打鍋碗瓢盆抗議的叮噹聲響、革命歌曲的放送、從緬甸軍方電視台宣告的追捕行動、恣意的敲門聲、火燒村莊與荷槍實彈的血腥鎮壓，再再勾勒起老一輩緬甸人的憂心和過往相似的記憶。他們期盼能透過新媒體串聯抗議能量與尋求外界幫助。
值得一提的是，中國大陸對緬甸軍事接管持尊重態度，引發輿論不滿，排華之風再起。這樣的情緒與暴動攻擊波及不僅是中資企業，也延燒至台資企業和緬甸華人的身上。
台灣對緬甸的投資一直都存在，而於2015年後逐步增加，依據經濟部投資審議委員會統計，自1952年至2021年4月我對緬甸投資計有49案、合計約4.7億美元。主要投資項目以金融業、保險業與製造業為主，其中製造業包括塑膠製品製造、紡織、基本金屬製造等。另外，國泰世華及兆豐銀行的緬甸分行也於2021初於緬甸開業。由於狀態與疫情均嚴峻，台灣當地僑胞、台商已陸續包機返台，為了確保緬籍員工安全，仰光分行目前採最低人力營運模式。緬甸這幾年於改革開放上有許多進展，也因此吸引各國的經濟投資與金錢挹注，於此次軍方勢力接管後，各投資方均在觀望，軍方勢力後續的動態為何？
此外，新冠變種病毒來勢洶洶，動蕩不安的緬甸相關病例統計機制幾乎停擺；政府機能、防疫作為與民生問題同步膠著的狀況，緬甸應如何因應？依據目前的情勢，國際勢力與聯合國能做的有限；而美國由於阿富汗局勢的議題延燒，可以理解緬甸問題不是拜登政府當前想要優先解決的議題；而回到國內政治層面，緬甸軍方與全民盟的矛盾已赤裸裸的呈現，能握手言和、和平解決的狀態可能性微乎其微。
由於大城市的示威人潮實在太多，抗議熱度也未因時間或軍方派出鎮壓的行徑而稍減，於是軍方於2月8日公告依據《緬甸刑事訴訟法》第144條（Section 144, the Code of Criminal Procedure）的規定，宣布奈比多、仰光和曼德勒等大城市實施宵禁。其他大省邦鎮區，有些陸續由軍方接管議會，也一一實施宵禁，晚間20時至凌晨4時禁止人民外出。後續的軍方政策雖有呈現滾動式調整的狀態，例如仰光微調為晚間22時至凌晨4時，然而大抵上均實施緊急狀態的控管政策。
除了宵禁措施，也進行電話線、電視台、網路封鎖和加深審查力道。新媒體方面，緬甸網路和電子社群媒體的興起時間不長，2016年上網的人數僅剛達到總人口的50%，透過新媒體的傳遞，緬甸與外界的連結速度和資訊的傳播的確加快許多。時至2021的現在，更多緬甸人的生活資訊與分享仰賴於在Facebook、Messenger、Instagram、Twitter、YouTube等社群網路和通訊軟體上的聯繫。
緬甸軍方接管並實施宵禁後，有一段時間採取斷網措施。為了防止人民突破斷網封鎖，軍方同步封鎖Tor、VPN等翻牆工具的網站，訊息都僅能斷斷續續地發送與接收。居住於仰光市中心蘇雷佛塔（Sule Pagoda）附近的緬甸友人說他們為了要自我保護，準備刪除自己的Facebook帳號，用Messenger傳送來的最後一則短訊息是：「恐懼又擔憂。」每當夜幕低垂，敲打鍋碗瓢盆抗議的叮噹聲響、革命歌曲的放送、從緬甸軍方電視台宣告的追捕行動、恣意的敲門聲、火燒村莊與荷槍實彈的血腥鎮壓，再再勾勒起老一輩緬甸人的憂心和過往相似的記憶。他們期盼能透過新媒體串聯抗議能量與尋求外界幫助。
值得一提的是，中國大陸對緬甸軍事接管持尊重態度，引發輿論不滿，排華之風再起。這樣的情緒與暴動攻擊波及不僅是中資企業，也延燒至台資企業和緬甸華人的身上。
台灣對緬甸的投資一直都存在，而於2015年後逐步增加，依據經濟部投資審議委員會統計，自1952年至2021年4月我對緬甸投資計有49案、合計約4.7億美元。主要投資項目以金融業、保險業與製造業為主，其中製造業包括塑膠製品製造、紡織、基本金屬製造等。另外，國泰世華及兆豐銀行的緬甸分行也於2021初於緬甸開業。由於狀態與疫情均嚴峻，台灣當地僑胞、台商已陸續包機返台，為了確保緬籍員工安全，仰光分行目前採最低人力營運模式。緬甸這幾年於改革開放上有許多進展，也因此吸引各國的經濟投資與金錢挹注，於此次軍方勢力接管後，各投資方均在觀望，軍方勢力後續的動態為何？
此外，新冠變種病毒來勢洶洶，動蕩不安的緬甸相關病例統計機制幾乎停擺；政府機能、防疫作為與民生問題同步膠著的狀況，緬甸應如何因應？依據目前的情勢，國際勢力與聯合國能做的有限；而美國由於阿富汗局勢的議題延燒，可以理解緬甸問題不是拜登政府當前想要優先解決的議題；而回到國內政治層面，緬甸軍方與全民盟的矛盾已赤裸裸的呈現，能握手言和、和平解決的狀態可能性微乎其微。
緬甸未來將會以何種方式接續前行？
這個飽受內憂外患夾擊的金色國度，其人民同時面臨新冠病毒與子彈的威脅。在國家危難的時刻，全民盟國會議員所組成的緬甸聯邦議會代表委員會（Committee for Representing Pyidaungsu Hluttaw，簡稱：CRPH）能如何發揮功效？國內各民族與各派勢力的關係糾結複雜，各有其不同的訴求，新互動和新組合的展開勢必不可避免，但總體發展的趨勢仰賴於軍方勢力的表態。第四度將脫下軍裝再度穿起的緬甸軍方要如何說服外界在緬甸國內法治基礎不穩固、民生處於窘迫的狀態下伸出援手，並如何使國內疫情和抗議同步趨緩？緬甸會以何種方式再次前行？這些均值得後續密切觀察與分析。
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄文章第8期
本專欄作者意見不代表論壇立場
關於作者
國立成功大學政治經濟研究所博士。關注東亞區域政治經濟發展、性別與文化、生態種族平等及緬甸研究。
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