荊柏鈞
2021-07-11
隨著Delta變種病毒肆虐全球，新冠（COVID-19）疫情持續在東南亞區域延燒，尤其以印尼、馬來西亞、菲律賓與泰國等國的情況較為嚴峻，單日新增確診數居高不下。正當歐美經濟先進國家在疫苗接種率上升、準備進入後疫情時代生活型態之時，東南亞國家能否透過防疫措施與疫苗施打控制疫情，將決定印太地區是否能整體脫離疫情困境，以及在後疫情時代的經濟復甦力道能否強勁。
本文綜合探討東協（ASEAN）十國的疫情與疫苗最新狀態，先比較各國疫情數據，接著分析疫苗競賽的進度，以及大國在東南亞的「疫苗外交」作為。最後，將聚焦東協區域能否進入後疫情時代的幾項主要挑戰。
東協十國疫情發展
根據約翰霍普金斯大學統計，截至今（2021）年7月11日東協區域疫情最嚴重的前五國依序為印尼249.1萬例、菲律賓146.7萬例、馬來西亞82.7萬例、泰國32.7萬例與緬甸18.9萬例（見表一）。但如考量人口數計算確診比例，馬來西亞每百萬人確診數高達2.6萬例，其次為菲律賓1.3萬例、新加坡1.1萬例、印尼9千例與泰國5千例（見表一與圖一）。印尼因染病過世者已超過6.5萬例，菲律賓接近2.6萬例、馬來西亞則約6千例。以確診死亡率來看，印尼的2.63%最高，其次為緬甸的1.99%與菲律賓的1.76%。新加坡雖然疫情爆發之初確診數多，但醫療體系相對完善，加上防疫措施獲得成效，使得死亡病例控制在36例，確診死亡率僅為0.06%。整體來看，擁有6.7億人口的東協十國已有545.5 萬確診病例，死亡數接近10.5萬例，確診死亡率為1.92%。
表一：東協十國疫情統計數據來源：Johns Hopkins Coronavirus Recourse Center; 人口計算依據聯合國World Population Prospects 2019
疫情爆發一年半以來，除了汶萊始終能守住一波波的疫情，其他東協國家都經歷過確診數暴增的階段。新加坡在去（2020）年4月初爆發大規模移工（客工）群聚感染後，確診數大幅上升，但這也跟新加坡備有篩檢量能與立即實施廣篩有關。新加坡疫情爆發後，於去年4月至6月採取「阻斷器」（circuit breaker）措施，嚴格限制民眾外出，鼓勵在家工作。該「軟封城」手段有效阻斷社區傳播鏈，也讓新加坡在去年下半年陸續進入高警戒解封的不同階段，回到全球防疫的前段班。當獅城疫情受控，多數東協國家的疫情卻逐漸失控，先是印尼與菲律賓在去年6、7月份累計確診數超過新加坡，而後緬甸與馬來西亞累計確診數也在11月下旬分別超越新加坡。泰國、越南、柬埔寨與寮國的疫情在去年下半年雖相對穩定，但在今年上半年也抵擋不了較高傳染力的Alpha變種病毒株（英國發現）與Delta變種病毒株（印度發現）入侵，確診數隨之攀升，但整體情況仍比印尼、菲律賓與馬來西亞相對穩定。
根據現有病毒基因定序資料，Delta明顯已成為主宰東南亞疫情的病毒株。7月底Delta病毒株在印尼與新加坡的比例高達97%，泰國為50%，柬埔寨則有29%。馬來西亞與菲律賓的相關統計僅分別公開至6月中與5月中，Delta比重為56%與60%。高傳染力的Delta讓印尼、泰國、馬來西亞與菲律賓的疫情更加複雜難解，印尼7月8日單日新增確診數已攀升至3.8萬例，泰國與馬來西亞近兩天的單日確診數則分別飆破9千例，菲律賓也接近6千例。印尼單日確診死亡數在7月7日破千例，不少公衛專家擔心印尼的狀況如果再惡化下去，可能成為下一個印度。
疫苗競賽誰領先？
面對變種病毒來勢洶洶，各國無不加緊疫苗施打作業，希望透過疫苗覆蓋率的提高逐漸達到群體免疫的終極目標。但在東協區域除新加坡外，疫苗的覆蓋率主要受到交貨延遲以及醫療體系施打量能不足等因素影響，普遍偏低。如表二所示，新加坡至少接種過一劑的人口已達65.4%，完整接種也達38.6%；覆蓋率第二高的柬埔寨至少接種一劑人口占28.8%，完整接種則為21.4%；馬來西亞則以22.6%至少接種一劑與10%完整接種，暫居東協疫苗覆蓋率第三名。其他超過10%人口至少接種一劑的國家為汶萊（20.9%）、寮國（13.3%）、印尼（12.9%）與泰國（12.6%）；不到10%的國家為菲律賓（8.7%）、越南（3.9%）與緬甸（3.4%），其中緬甸的最新數據更新於6月5日，也顯示出緬甸在今年2月發生軍事政變與一連串軍民衝突事件後，政府機能與防疫作為幾乎陷入停擺，影響確診數與疫苗接種進度等數據的準確性。整體來看，東協約有7,539萬人至少接種一劑，占東協6.7億總人口的11.3%，而完整接種人口約3,219萬人，覆蓋率僅4.8%。
過去數個月世界各國搶疫苗的激烈情況，顯示疫苗的獲取在多數情況下跟經濟實力有高度相關性，因為疫苗的先行取得除了需要政府的遠見、果斷決策力與談判溝通力，通常還需要足夠的「銀彈」才能早一步搶到國際大廠的疫苗。以新加坡為例，去年12月14日批准使用輝瑞（Pfizer/BioNTech）疫苗的一週後，第一批貨於12月21日抵達樟宜機場，批准與到貨都是亞洲第一。至於莫德納（Moderna）疫苗，新加坡於今年2月3日批准，2月17日取得第一批貨。新加坡能搶先拿到疫苗，是因為去年6月與8月就先後與莫德納與輝瑞簽約，並額外加價以確保能取得早一批的疫苗。新加坡至今未公開購買數量與金額，或可看出背後高額支出的端倪，但這樣的付出也換取令人稱羨的足夠疫苗存貨與高接種率。新加坡目前已開放12歲至39歲公民，以及永久居民與長期准證持有者預約接種，目標在8月9日國慶前達到2/3人口完成兩劑接種。
表三：東協疫苗接種覆蓋率前五高國家的疫苗來源
資料來源：COVAX Allocation Round 1-4; Bridge Consulting China COVID-19 Vaccine Tracker; Khairulanwar Zaini, China’s Vaccine Diplomacy in Southeast Asia – A Mixed Record, ISEAS Perspective 2021 No. 86; 捐贈疫苗數據來自各大外媒新聞報導資料
其他多為發展中國家的東協成員就沒有這樣的奢侈選項。雖然多數陸續與歐美疫苗大廠簽約並參與聯合國COVAX分配機制，但全球疫苗供不應求，配送計畫一再延遲。其中以阿斯特捷利康（AstraZeneca，簡稱：AZ）疫苗出貨延遲的影響最廣，先是今年1月初合作生產AZ的印度血清研究所（Serum Institute of India，印度生產AZ名為Covishield）發生火災，而後4月印度爆發大規模疫情，加劇AZ疫苗生產與供貨不足的困境，也波及多數東南亞國家的接種計畫。不少東協國家在遲遲等不到AZ疫苗的情況下，紛紛將接種計畫的重心轉至供貨較為穩定的中國科興（Sinovac）和國藥（Sinopharm）疫苗。例如當前疫情慘重的印尼已向中國購買1.4億劑疫苗，實際到貨1.2億劑，到貨率約為86%。與中國關係最友好的柬埔寨與寮國，也透過購買或接受捐贈獲得大量科興與國藥疫苗，成為兩國主要施打的疫苗來源。此外，泰國暹羅生科（Siam Bioscience）代工生產與配送AZ的進度不如預期，使得泰國公主朱拉蓬出面向中國追加購買疫苗對抗升溫的疫情，目前泰國總計已拿到約1,000萬劑的中國疫苗供民眾施打。
表四：東協疫苗接種覆蓋率6至10名國家的疫苗來源
資料來源：COVAX Allocation Round 1-4; Bridge Consulting China COVID-19 Vaccine Tracker; Khairulanwar Zaini, China’s Vaccine Diplomacy in Southeast Asia – A Mixed Record, ISEAS Perspective 2021 No. 86; 捐贈疫苗數據來自各大外媒新聞報導資料
大國在東南亞的「疫苗外交」
雖然東協國家購買的疫苗品牌相當多元（見表三與表四），但因為科興與國藥的供貨相對穩定，目前東協區域施打的疫苗仍以中國疫苗為主。事實上東協是中國疫苗銷售與捐贈的重要對象，根據Bridge Consulting的中國疫苗追蹤統計，中國疫苗出口銷售約8.53億劑，其中東協國家訂購2.17億劑，約占25.5%；至於疫苗捐贈，中國疫苗承諾對全球捐出2,500萬劑，東協國家分配到815萬劑，約占32.6%。接受中國捐贈疫苗的國家以柬埔寨220萬劑居首，寮國190.2萬劑居次，再來為泰國和菲律賓各100萬劑。馬來西亞、越南、緬甸與印尼則獲得50萬劑，汶萊也受贈5.2萬劑。
因應許多發展中國家拿不到歐美疫苗的窘境，美國拜登政府在今年6月3日宣布將捐贈全球8,000萬劑疫苗。第一批的2500萬劑中，700萬劑分配至亞洲；第二批的5,500劑則有1,600萬劑給亞洲夥伴。兩次名單皆各自有六個東南亞國家，第一批為馬來西亞、菲律賓、越南、印尼、泰國與寮國，第二批名單則將寮國換成柬埔寨，其餘不變。截至7月10日，美國已承諾提供印尼400萬劑莫德納疫苗、菲律賓302.4萬劑嬌生疫苗、越南200萬劑莫德納疫苗，以及馬來西亞100萬劑輝瑞疫苗；此外，臺灣也已受贈250萬劑莫德納疫苗。至於給予泰國、寮國與柬埔寨的劑量與品牌尚未公布。日本亦於6月16日跟進贈送越南100萬劑AZ疫苗，成為6月4日捐贈臺灣124萬劑AZ疫苗後，第二度對外捐贈的疫苗。7月初，日本再對臺灣與越南各自加碼捐贈113萬劑與100萬劑AZ疫苗外，並捐贈馬來西亞、菲律賓、印尼與泰國各100萬劑AZ疫苗。隨著中、美、日等大國捐贈的救急疫苗陸續到貨，東南亞疫苗接種覆蓋率可望加速成長。
因應許多發展中國家拿不到歐美疫苗的窘境，美國拜登政府在今年6月3日宣布將捐贈全球8,000萬劑疫苗。第一批的2500萬劑中，700萬劑分配至亞洲；第二批的5,500劑則有1,600萬劑給亞洲夥伴。兩次名單皆各自有六個東南亞國家，第一批為馬來西亞、菲律賓、越南、印尼、泰國與寮國，第二批名單則將寮國換成柬埔寨，其餘不變。截至7月10日，美國已承諾提供印尼400萬劑莫德納疫苗、菲律賓302.4萬劑嬌生疫苗、越南200萬劑莫德納疫苗，以及馬來西亞100萬劑輝瑞疫苗；此外，臺灣也已受贈250萬劑莫德納疫苗。至於給予泰國、寮國與柬埔寨的劑量與品牌尚未公布。日本亦於6月16日跟進贈送越南100萬劑AZ疫苗，成為6月4日捐贈臺灣124萬劑AZ疫苗後，第二度對外捐贈的疫苗。7月初，日本再對臺灣與越南各自加碼捐贈113萬劑與100萬劑AZ疫苗外，並捐贈馬來西亞、菲律賓、印尼與泰國各100萬劑AZ疫苗。隨著中、美、日等大國捐贈的救急疫苗陸續到貨，東南亞疫苗接種覆蓋率可望加速成長。
表五：東協十國領袖接種疫苗廠牌與日期
資料來源：各大外媒新聞報導
觀察東協國家領導人接種哪個廠牌的疫苗，可嗅出國際政治的意涵。如表五所示，自從新加坡總理李顯龍今年1月8日率先接種輝瑞疫苗，以及印尼總統佐科威在1月13日接種科興疫苗後，各國領導人陸續接種不同廠牌的疫苗。大馬首相慕尤丁選擇輝瑞、菲律賓總統杜特蒂選擇國藥；接種AZ疫苗的則有柬埔寨總理洪森、泰國總理帕拉育，以及被政變前的緬甸民選政府領袖翁山蘇姬。東協十國領袖共有五位接種歐美疫苗、兩位接種中國疫苗，至於汶萊蘇丹哈山納包奇亞則未公開接種廠牌，寮共總書記宋倫與越共總書記阮富仲接種資訊不明。李顯龍選擇全亞洲最早到貨的第一批輝瑞疫苗、佐科威選擇印尼重度倚賴的科興疫苗，以及帕拉育挺泰國合作代工的AZ疫苗，都不令人意外。比較特殊的是洪森，雖然柬埔寨向來親中，但在去年底曾表示「柬埔寨不是垃圾桶，也不是疫苗試驗場」，他只會相信與接受世界衛生組織（WHO）核准的疫苗，言下之意不信任當時尚未獲得WHO核准的中國疫苗，而後也在今年3月接種AZ疫苗。不過今年5月洪森對中國疫苗態度大轉變，強調「如果我不依靠中國、可以依靠誰？」。的確，柬埔寨如果沒有2,000多萬劑的科興與國藥疫苗，今天的疫苗覆蓋率也不會排在東協第二名。
東南亞能否進入後疫情時代？
疫苗是疫情最重要的解方，提高疫苗施打率至一定程度，才有可能幫助東協國家脫離疫情時代，進入後疫情時代。雖然多數東南亞國家已展開大規模疫苗施打計畫，但除新加坡外，距離可望促成群體免疫的70%疫苗覆蓋率目標仍有一大段距離。此外，Delta變種病毒株來勢洶洶，但在東南亞施打最多的科興疫苗是否對Delta病毒株具有高保護力，尚未有足夠的科學數據支持，甚至出現多起完成接種者染疫過世的病例，連帶影響民眾施打科興疫苗的意願。印尼6月以來至少有131名醫護人員染疫過世，其中多數已接種科興疫苗，加上7月初印尼與科興合作進行臨床試驗的首席科學家諾維利亞確診病逝，重挫東協區域對於中國疫苗的信心。至於東協國家自購或提出捐贈需求的歐美廠牌疫苗，也可能在美國等西方國家自身疫苗覆蓋率與庫存足夠後加快到貨。美國這幾天預計達成拜登政府設定的1.6億人完整接種目標，除呼籲還沒接種的民眾趕快接種，也行有餘力加快運送疫苗至東南亞國家，不管是履行商業合約還是捐贈承諾。此外，目前東南亞唯一代工生產歐美疫苗的AZ暹羅生科廠，如能盡快穩定生產與交貨流程，將有助於緩解東南亞的疫苗荒。不過除了疫苗供貨挑戰之外，東協各國也必須解決反疫苗運動與假新聞衍生的問題，例如菲律賓、印尼與馬來西亞等國出現民眾因宗教因素，或疫苗會造成基因突變等假新聞而抗拒接種疫苗的狀況。因此，東協國家政府必須加強完善疫苗供需兩面的機制，讓多數民眾有信心地接種實證有效的疫苗，才有可能逆轉疫情、戰勝變種病毒。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
本文為台北論壇與南洋誌「前進東南亞」系列專欄第1期。
關於作者：
荊柏鈞目前為「ASEAN PLUS 南洋誌」創辦人與主編、倫敦國王學院（King's College London）國際政治經濟學博士候選人，以及國立政治大學外交學系訪問學人。